通过招标降【jiàng】低可再生能源成本，已俨然成【chéng】为一种【zhǒng】国【guó】际潮流。招标体系对【duì】于降【jiàng】低【dī】可再生能【néng】源【yuán】发展成本的作用，已经显【xiǎn】示在【zài】越来越多的地区。我国【guó】未来是否【fǒu】全面推行招标体制，需要进一步探【tàn】讨。
“风电光伏的发电成【chéng】本已经【jīng】与传【chuán】统电【diàn】源在同一区间；在有些地区可再生【shēng】能源已【yǐ】经成为最便【biàn】宜【yí】的选择。”——现【xiàn】在，这已是一句大体准确的表述，不同【tóng】地【dì】区仍然存在诸多的成本【běn】动态与【yǔ】价格【gé】如何形成【chéng】方面的细节。
回到【dào】我国，国际能源署(IEA)2017年11月【yuè】发布若干统计与报告称，全球【qiú】新增可再【zài】生能源发电容量超过40％来【lái】自【zì】中国；未【wèi】来５年，中【zhōng】国仍将是全【quán】球可再生【shēng】能源【yuán】增长无可争辩的领导者【zhě】。
从成本视角，国【guó】际可再生能源署(IRENA)等机构对跨【kuà】国成【chéng】本比较的【de】研究表明，我国的【de】风机制造成本处于【yú】世【shì】界最【zuì】低水平【píng】之一（另外一个是印度）；而光伏组件则【zé】是【shì】世【shì】界【jiè】低成本【běn】制造的中心，在全球【qiú】市场占据超过80%以上的份额，将其他地区的光【guāng】伏厂商打得落花【huā】流水，以至于【yú】会频繁遭到欧盟与【yǔ】美【měi】国【guó】的反倾销调查。
但是，与低设【shè】备制造成【chéng】本【běn】形成【chéng】鲜明对比【bǐ】的是，我国的最终【zhōng】可【kě】再生能源【yuán】度电成【chéng】本或【huò】者单位【wèi】投【tóu】资【zī】成【chéng】本，在全世界已经显得并不算低了，特别是在【zài】欧洲、南美、中东【dōng】等地超【chāo】低招标【biāo】价格频出的【de】背【bèi】景下。由于【yú】可再生能源支持【chí】体系不【bú】同，这种【zhǒng】比较是否具有可比性需要打个问号，并且具体到每个项目都具有特定的条件，形成一个比较【jiào】一致【zhì】的看法往往是困难的。
本文【wén】也并【bìng】不期望实【shí】现这【zhè】一目标，而是主要【yào】以描述性的方式，通过【guò】德国与墨【mò】西哥招标案例【lì】来理解国际2017年风电与光伏项目的成本【běn】动态。在此基础上，初步讨论广泛【fàn】采【cǎi】用的可再生招标体制在我【wǒ】国【guó】的适用性问题。
国际风电光伏招标案例
国际可再【zài】生能【néng】源【yuán】署【shǔ】2017年3月的【de】统计显示，截【jié】至2016年年中，至【zhì】少有【yǒu】67个【gè】国家采用【yòng】了【le】可再生能源合同拍卖，而2005年则不到10个。光伏项目平均合约价格下【xià】跌至每千度【dù】50美【měi】元，风力发电则为40美【měi】元/千度【dù】，而2001年分别为【wéi】250美元/千度及80美元/千度。通过招【zhāo】标降低可再生能源的发展成本，俨然成【chéng】为一种国际潮流。
2017年【nián】，墨西哥、德国等地招【zhāo】标创【chuàng】造【zào】的【de】低价非常具有震撼【hàn】力【lì】。11月份，德国公布了【le】本年度【dù】第三轮陆上风电招标结果。平均中【zhōng】标价格3.8欧分【fèn】/千【qiān】瓦时。而2017年8月份的最【zuì】终价格还【hái】是4.28欧【ōu】分/千瓦时，3个月【yuè】时【shí】间下降了10%，而相比5月份【fèn】的招【zhāo】标价格（5.7欧分【fèn】/千瓦时），短【duǎn】短半年时间，更是下降了30%以上。而2005年，这一固定优惠价格水【shuǐ】平还在【zài】8欧分/千瓦时以上。
2004年，安装屋顶太阳能系统【tǒng】的【de】德国家【jiā】庭可【kě】获得每千瓦时57欧分的固【gù】定保证价格，而到现在【zài】已【yǐ】经在9-21欧分。在【zài】墨西哥，2017年大规模的能【néng】源拍卖则以每千瓦时不到【dào】2美分的价格获【huò】得。即【jí】使比【bǐ】较类似规【guī】模【mó】的【de】项目，以此计量，十年来太阳能成【chéng】本【běn】已经下降了90％。有人甚至【zhì】开始大胆预计【jì】，五【wǔ】年内，在资源丰富的【de】地点【diǎn】，太阳能能源每千瓦时【shí】价【jià】格【gé】或为1美分。
这种【zhǒng】情【qíng】况的出现，使得人们对【duì】于2016年【nián】在智利、秘鲁、阿联酋、摩洛哥等地出现的招标低价不【bú】再吃惊。人们【men】开始习【xí】惯【guàn】所【suǒ】有电源类型都处于同一区间的现实，而不是之前存在【zài】迥异甚【shèn】至是数【shù】量级的差别【bié】。
招【zhāo】标【biāo】的价格能够【gòu】反映长期【qī】项目【mù】成本吗？一个基本的答【dá】案是：如果招标招的是风【fēng】电【diàn】可以【yǐ】潜在获【huò】得的全【quán】部【bù】收益，那么应该是。但是在很多案例中，这一前提【tí】往往并不成立。招标规则的细节往往决定了性【xìng】质。
典型的【de】是德国的招【zhāo】标体系设计，其招【zhāo】标的价格并不【bú】是风电的度电收益，而【ér】是一个【gè】需要风电光伏参与电力市场竞争，获得“补贴”的参考基准【zhǔn】（所谓Strike Price）。这【zhè】个基【jī】准越高，那么当市场价格【gé】低于这一基准时【shí】，项【xiàng】目可以获得这一【yī】水【shuǐ】平的保障收益。其次，这【zhè】一招标【biāo】项目有4年半的时间去建【jiàn】设，并不意【yì】味着目前的状【zhuàng】况。也就是【shì】说，现在中标的项【xiàng】目，在【zài】2021年后建成就可【kě】以【yǐ】。参【cān】与投【tóu】标和已经【jīng】中标的项【xiàng】目，无疑对【duì】未【wèi】来的技术进步【bù】与成本下降有【yǒu】预期，并不对应于目【mù】前的风电成本。
一【yī】般【bān】而言，电【diàn】力市场的风【fēng】险可以分【fèn】为两【liǎng】类，一【yī】种是【shì】系统性【xìng】风险，也就是市场的价格随着供需等因素【sù】的波动；一【yī】种是非系【xì】统【tǒng】性的，比如特定项目相比其【qí】他项【xiàng】目的一些劣势，使得自身的发电表现较差。德国的这一招标定价【jià】规【guī】则，就规避了第一个系【xì】统性的风险。项目如果具有参与电【diàn】力【lì】市场的【de】可【kě】能性，往往有可能获得更大的收益，因为市【shì】场的平均批发电价水【shuǐ】平仍旧是在部分【fèn】时【shí】段高于【yú】这【zhè】一水平【píng】的。这一价格体系规避了【le】“向下【xià】波动【dòng】”的风险。
据【jù】目前的了解，墨西哥的招标电【diàn】价（长期【qī】购电合同）无疑规避【bì】了这两类风险，属于长【zhǎng】期【qī】固定【dìng】电价【jià】，可以理解【jiě】为项目业主【zhǔ】可以【yǐ】获得【dé】的无风险收益。这一【yī】不到2美分的【de】价格，甚至还可能包【bāo】括有绿证的价值。
为何招标价格【gé】下【xià】降得如【rú】此之【zhī】快？即【jí】使招标【biāo】的价格不反映长期成本【běn】，那【nà】么动态来看，这一招标价格短期【qī】内【nèi】的大幅【fú】度下降仍旧是需要理解【jiě】的。笔者【zhě】的一个简单但是无用的答案是：还不十分确定。但【dàn】是，我们仍旧【jiù】可以就可能性做【zuò】一【yī】个猜【cāi】测性的【de】分析。
德【dé】国2017年的三次招标【biāo】，中【zhōng】标平均价格下降了30%。其【qí】可能的原因在【zài】于参与者的不同【tóng】、参与者【zhě】对于风险理解的变【biàn】化【huà】，以及一些操作【zuò】性因素。其中，大量参【cān】与并且最终主要中标的“社区能源实体”，具【jù】有与商【shāng】业企业明显不同的决策特点【diǎn】与对未来【lái】的风【fēng】险、预期的理解【jiě】，可能是造成这种价格变化的重要原因【yīn】。这方【fāng】面，无疑需要一个【gè】更高分辨【biàn】率的【de】后续【xù】分析【xī】。
而具体到墨西哥的情况，优越的【de】自然资源【yuán】（资【zī】源量超过2000小时【shí】），大企业的【de】介【jiè】入【rù】，资本成本低是与【yǔ】之前所有低价项【xiàng】目共【gòng】同的特点【diǎn】。其中，对于资本更加【jiā】密集（没有燃料成本【běn】）的可【kě】再【zài】生能源，资本成本的高低，对项目的长期平【píng】均【jun1】成本具有显著的影响【xiǎng】。国际能【néng】源署【shǔ】的计算显示【shì】，对光伏发电，加权平均资本（自由【yóu】资【zī】金收益率+贷款利息）成【chéng】本从【cóng】4.5%升至9%，其平均成本将提【tí】高50%。反之，如果能够获【huò】得几乎零成本的【de】融资，那【nà】么【me】其项目成本可以【yǐ】再【zài】下降一半。
资本成本【běn】偏高，恰恰也是我【wǒ】国【guó】的可再【zài】生能源成本仍旧无法释放降价【jià】潜【qián】力的【de】主要【yào】原【yuán】因【yīn】。这在国内与土地【dì】成本、其他交易费【fèi】用，通常称之为“非技【jì】术成本”。这部【bù】分【fèn】成本如何【hé】降低，是一【yī】个涉及到绿色投融资，以【yǐ】及【jí】更广阔的【de】金融部门的问题，其难度似乎【hū】一【yī】点不比能源领域的问题小。
我国是否再次走向招标制
在我国【guó】的风电光伏【fú】分地区标杆电价【jià】出台【tái】之前，我国曾经开【kāi】展过若干【gàn】特许权【quán】风【fēng】电与光【guāng】伏招标项目，为【wéi】明晰当时的【de】可再生能源成本提【tí】供了信息参考。但是【shì】，光伏招标前两轮被认为【wéi】中标【biāo】价格过低。比如2010年【nián】的光伏发电站特许权招标，最【zuì】低【dī】的【de】中标价由黄河【hé】上游水电项目【mù】开【kāi】出，为0.73元/千瓦时；而280MW的13个项目中标价无一例【lì】外均低【dī】于1元/千瓦【wǎ】时，多数价格在0.9-21.91元/千瓦时区【qū】间【jiān】。同时，这些招标项目，到2011年8月，仍旧有【yǒu】过半【bàn】项目【mù】尚未开工。
这种情况【kuàng】下，国家【jiā】发改【gǎi】委2011年【nián】7月颁布光【guāng】伏发电【diàn】固【gù】定电价政策，大体按照1元【yuán】-1.5元/千瓦时的水平设定了标杆【gǎn】电价，而取消了招【zhāo】标制的角【jiǎo】色。
过去几【jǐ】年【nián】，这一标杆电价水【shuǐ】平有所降低，目前对于【yú】资源丰富地区已经【jīng】下探【tàn】到【dào】0.5元/千瓦时的区间【jiān】。而【ér】从2016年开始，我【wǒ】国陆续开展了几轮【lún】 “光伏领跑者”招标【biāo】，中标【biāo】价格【gé】相【xiàng】比同期光伏标杆电价【jià】出现了比较明显的下降。2017年的【de】三次【cì】招标中，第【dì】二【èr】次出现了0.9-21.6元左【zuǒ】右的报价，第三次【cì】出现了0.3元的【de】迹象。
未来，这【zhè】一招标体系，辅以更加合理的中标【biāo】规则设计【jì】，是否【fǒu】需要成为整个风电光【guāng】伏产业的基【jī】本形态，顺应国际潮【cháo】流还是逆潮流而动（逆潮【cháo】流而动并不【bú】必【bì】然意【yì】味着错误），是一个值得【dé】探【tàn】讨【tǎo】的公共政策问【wèn】题，也【yě】为【wéi】设备厂商、开发商所关【guān】注。
招标无疑是细节导【dǎo】向的【de】，如何【hé】设计？这其中【zhōng】存在【zài】诸多【duō】的选择问题，包括：招标的价格【gé】是容量（kW）还是【shì】发电【diàn】量（kWh）？招标的价格是Pay as bid还【hái】是【shì】统一出清，是【shì】基于市场电价的溢价还是固定【dìng】电价【jià】本身？招标【biāo】是否限制业【yè】主与【yǔ】项目的【de】大小【xiǎo】规模？是否技术【shù】中性【xìng】还是对特定技术招标？统一招标的地理区域如何？
需【xū】要做出选择的问【wèn】题还包【bāo】括：如何体现用电价值信号？发电成本并不等于最终【zhōng】用电成本，资源好的【de】地方，其用电需求不大【dà】增长不快【kuài】的话【huà】，那【nà】么新增的【de】电力【lì】供应意味【wèi】着极低的【de】“市场价【jià】值”，这是造成我国过去【qù】弃风限电的一个重要因【yīn】素【sù】。
此外，招标【biāo】确定的长期合同的期【qī】限的问题也需【xū】要选择。比【bǐ】如我国最初的特许权招标项目，设定【dìng】的是30000小时执行优【yōu】惠【huì】电【diàn】价。如果【guǒ】这一规则得到【dào】认真【zhēn】执行【háng】，那么弃风造成的损失【shī】可以【yǐ】得到一定【dìng】程【chéng】度【dù】的减少。因为弃风可以通过【guò】更长年份的【de】支持找【zhǎo】回来【lái】。最后，违约责任【rèn】如何设【shè】定？如果到期完不成【chéng】或者拖延了相应【yīng】的项目，那么处罚条款如何？
这些【xiē】选择问题，都【dōu】会在很大程度上影响【xiǎng】投标【biāo】者的风险偏【piān】好与预期收【shōu】益【yì】，对其投标【biāo】行为造成【chéng】显著【zhe】影响，从而实现不同政策偏好目【mù】的的【de】招标结果。
所以，是否【fǒu】要【yào】推行招标制，从政策设计的角度，最【zuì】大的问题是：我【wǒ】们的政策目标是什么，最看重什么？是需【xū】要【yào】抑【yì】制“过量”的装【zhuāng】机，是取得更低的可再【zài】生能源发展成本【běn】，是保【bǎo】护制造业的发【fā】展【zhǎn】，是【shì】放弃对中标项目【mù】100%建成的追求，还是【shì】其【qí】他？
目【mù】标决定招标的设【shè】计要素【sù】。它们之间【jiān】，尽管可能并不完全【quán】冲【chōng】突，但【dàn】是对某个因素的特别强调，无疑需要【yào】体现【xiàn】在更【gèng】加清晰明确的招【zhāo】标规则设计上【shàng】，也往【wǎng】往【wǎng】会损失其【qí】他目标的【de】实现程度。技术中性、纯的价格【gé】招标【biāo】意味着最低成本【běn】，也【yě】最大【dà】程度减【jiǎn】少【shǎo】了自由量裁与【yǔ】操作性风险。但是无疑，它对于技【jì】术创新目的不会有贡献，并且大大增加了【le】招标项目【mù】无法【fǎ】完成的风险，从而对【duì】制造业的持续创新形成压力。
目前来看，我国的招标现在【zài】似【sì】乎跑到【dào】了另外一端。从【cóng】招标规【guī】则看，“领跑【pǎo】者”项【xiàng】目【mù】评优要【yào】求【qiú】参【cān】考【kǎo】多【duō】项因素，各基地通过竞【jìng】争【zhēng】性比选【xuǎn】的【de】方式，考虑企【qǐ】业投资能力、业绩水【shuǐ】平、技术先进性、技术方案、企【qǐ】业申报电价等因素进行优选，最终选出【chū】综合实力较优的投资企业【yè】。这种标准的【de】模【mó】糊性，相比于纯【chún】价格为基础招标，无论是“Pay as bid”, 或者统一出清【qīng】具有【yǒu】更大的不【bú】确定性与自由量【liàng】裁成分，属于多标准招标，但是关键问【wèn】题【tí】是：这些标准往往并不足【zú】够清晰，是一【yī】种对招标规则不必要的【de】复杂化。招标规则的设计是很专业的内【nèi】容，但是规则的复【fù】杂【zá】性绝对不【bú】应该等【děng】于规【guī】则的模糊性，去依赖于专家的主【zhǔ】观判断。
结语
波【bō】动性可再生能源【yuán】，特别是风电与光伏【fú】用于发电【diàn】目【mù】的【de】，目【mù】前已经处在一个十字路口。其【qí】长期的发电【diàn】成本【běn】已经日益与【yǔ】传统能源处于【yú】同一区间，甚至开【kāi】始优于一些长期成本看涨的电源形式，比如核电【diàn】与水【shuǐ】电。
但是，普遍的【de】认【rèn】为是：与其【qí】发展密切相关的电力市场规则的必【bì】要变化、系统平衡【héng】的【de】灵活性资源与【yǔ】充【chōng】足性、新的【de】能源技【jì】术与【yǔ】形态等，却仍旧处于初步的变【biàn】化当中。未来【lái】对于可再生【shēng】能源的关注，将【jiāng】不是可再【zài】生能【néng】源本身，而是与可再【zài】生能源相关的这些【xiē】配【pèi】套的市【shì】场、技术、体制与【yǔ】监管。而这些，也将决定可【kě】再生能源的最终未来，以及其在能源系统【tǒng】与【yǔ】气【qì】候减排中的作【zuò】用与角色。
招【zhāo】标体系对于降低可再生【shēng】能源发展成本的作用，已经显示【shì】在越来越多【duō】的地区。在我国未来是否【fǒu】全面【miàn】推行【háng】招【zhāo】标【biāo】体制，需要进一【yī】步探讨【tǎo】。清晰、以经济【jì】变量为基础的、审慎的招【zhāo】标规则设【shè】计，体现可【kě】再【zài】生能【néng】源发展政策目标，是推行【háng】招标体制，继续支【zhī】持可再生【shēng】能源可持续发展的前提。
作者供职于卓尔德环境研究（北京）中心（DERC）。
来源：能源杂志
