国家发展改革委价格司灵寿县挂职干部赵心泽：光伏扶贫已经成为全国许多【duō】贫困县脱贫【pín】摘帽【mào】的【de】最主要方式之一，也为【wéi】世【shì】界【jiè】减贫事业贡献了中国【guó】智慧、中【zhōng】国方案。
赵心泽
光伏扶贫是在贫困地区因地制宜建设光伏电站，将发电收益由贫困人口分享，提供【gòng】20年以上帮扶的一【yī】种【zhǒng】精准【zhǔn】扶贫模【mó】式。习近平总书记指出，“光伏发电扶贫既扶了【le】贫，又发展了【le】新能源，要加大支持力度。”李克强总【zǒng】理也曾批示【shì】，“光【guāng】伏【fú】发电是扶贫的有效举措【cuò】”。
光伏扶【fú】贫政策主要由【yóu】国务院扶贫办、国家发展改革委【wěi】、财政部、国家能源【yuán】局等部【bù】门制定并【bìng】推行。国【guó】家【jiā】对光伏扶贫配【pèi】套了有力的补【bǔ】贴【tiē】政【zhèng】策，备受地方推崇。自2014年【nián】启【qǐ】动试点至2017年底，全国25个省份、940个【gè】县开【kāi】展了光伏扶贫【pín】建设，建成规模1011万千瓦、惠【huì】及3万个【gè】贫困村【cūn】、165万户贫困户，2018年预【yù】计新增【zēng】装机500万千瓦。光【guāng】伏【fú】扶贫已经成为【wéi】全国许多贫困县脱贫【pín】摘帽的最主【zhǔ】要方式之一【yī】，也为世界减贫事业贡【gòng】献了中国智慧、中国方案。
河【hé】北【běi】省灵寿【shòu】县下【xià】辖【xiá】1个经【jīng】济开发区、6镇9乡、279个行政村【cūn】(89个贫困村)，总面【miàn】积【jī】1069平【píng】方公里，总人口35万。2017年，该县【xiàn】实现生产总【zǒng】值100亿元，财【cái】政【zhèng】收入6亿元，城镇居民人【rén】均【jun1】收入27025元，农村居民人均收入6904元。截至目前，灵寿县共有贫困人口【kǒu】2750户，6592人，计划今年实现“脱贫摘【zhāi】帽”。
光伏扶贫具有综合优势
为了扶贫，灵寿县共推进了【le】四种光伏扶贫模式。其中，集【jí】中【zhōng】式电站规模最大，是利用【yòng】荒山荒坡建设的【de】容量10兆瓦以上规模的大型电站，2017年建【jiàn】设了1个【gè】集中式电站，覆盖贫困户1000户;村级光伏电站规模居中【zhōng】，是【shì】利用村集体土地【dì】建【jiàn】设【shè】的容量100千瓦～300千瓦【wǎ】的小【xiǎo】型电站，2017年，共有8个【gè】村【cūn】级电【diàn】站【zhàn】，覆盖贫困户【hù】392户【hù】;户用光伏规模最小，是利用贫困户屋顶或院落空地【dì】建设【shè】的容量【liàng】3千瓦～5千瓦的发【fā】电【diàn】系统，2017年【nián】，若干【gàn】户【hù】用【yòng】光伏覆盖贫【pín】困户1139户;光伏【fú】大棚电站是在【zài】普通蔬菜大棚的顶【dǐng】部安装太阳能电池板，将太阳辐射分为植物需要的光能和太阳能发电的光能【néng】，既满足【zú】了【le】植物生长的需要，又【yòu】实现了光电转换，一棚两用，预计【jì】覆盖贫困【kùn】户1168户。
从调研情【qíng】况看，光伏扶贫相较其他扶贫方式具有以下优势：一是见效快。种【zhǒng】养业经济产【chǎn】出期为【wéi】1～3年，光伏扶【fú】贫项目【mù】建设周期约1～3个月。二是稳定性高【gāo】。种养【yǎng】业【yè】受自然条件、市场供【gòng】需等影【yǐng】响大，收益不固定。而【ér】光【guāng】伏扶贫项目享受较高政策【cè】补贴，全年【nián】收益稳定。三是贫困户投【tóu】入少。传统种【zhǒng】养业扶贫对技【jì】术和市场【chǎng】要求较【jiào】高且需青壮【zhuàng】劳力种植，光伏扶贫只要有符【fú】合要求的【de】闲置屋【wū】顶、空【kōng】地即可，项【xiàng】目安装、运维由政府和企业负责【zé】。四是辐射人口多【duō】，可【kě】以【yǐ】整村【cūn】推进。五【wǔ】是综合效益好【hǎo】，可【kě】与农业互补发展，实【shí】现【xiàn】土地资源的再利用。
光伏【fú】扶贫项目电价由两部分组成：燃煤电厂标杆电价【jià】部分和超出燃煤电厂标杆电价补贴部分。项目建成后，电网【wǎng】企业即【jí】可发放燃【rán】煤电厂标杆电价【jià】部分【fèn】，待项【xiàng】目【mù】列入【rù】国家可再生能源【yuán】发电【diàn】目录后【hòu】，再由【yóu】电网企【qǐ】业代为拨付【fù】补贴部【bù】分。为加大扶【fú】贫工作力度，国家【jiā】和河北【běi】省对【duì】光伏扶【fú】贫项【xiàng】目【mù】制【zhì】定了较高电【diàn】价和补贴【tiē】：河北省燃煤标杆上网电价为每千瓦时0.35元;分散式户用【yòng】光伏上网电价【jià】为0.97元，其【qí】中【zhōng】国家补贴0.42元【yuán】，河北省补贴0.2元。集中式扶贫电站和【hé】村【cūn】级扶贫电站上网【wǎng】电价【jià】为1.05元，其中国家补【bǔ】贴0.5元，河北省补贴0.2元【yuán】。
我【wǒ】们【men】对三【sān】种光伏发【fā】电模式进行【háng】经【jīng】济收益测算。按典型条件：设备6500元/千瓦、经营期20年【nián】、资本金【jīn】比例100%、增值税税率【lǜ】17%、年发电小时数1300小时测算，户用光【guāng】伏资本金收益率为【wéi】1.5%，村级电站为6.6%，集中【zhōng】式【shì】电站【zhàn】为11.9%，由此可【kě】见【jiàn】，集中式电【diàn】站收益【yì】率最高，村级电站收益率居【jū】中【zhōng】，户用光伏项目收益率最低。光伏发电项目因规模效应而产生更大收益。
对标【biāo】杆上【shàng】网电价下调过程进行敏感性分析发现，以村级电【diàn】站为例【lì】，电价在【zài】每千瓦【wǎ】时0.75元、0.85元、0.98元的【de】情【qíng】况下，项【xiàng】目收【shōu】益率分别为-8.7%、0.4%、6.6%。由此可见，资本金收益率对电价【jià】调整十分敏感【gǎn】。目前电【diàn】站盈利主要【yào】是因为享受了政府【fǔ】补贴【tiē】政策。如果将来电价【jià】下【xià】调，只有【yǒu】通过压缩设备组件等【děng】建设【shè】成本，才能【néng】维持一【yī】定的盈利【lì】水平【píng】。
光伏扶贫具有多元成效
调研发现，光伏扶贫具有四方面成效：
一是带领人民【mín】脱贫致富，增【zēng】强【qiáng】村集体经【jīng】济【jì】实力。集【jí】中式【shì】电站【zhàn】、村级电站为贫困户每年每户【hù】增收3000元，其中村级【jí】电站还为【wéi】村集体【tǐ】每年【nián】增收2万元【yuán】。户用光伏项目【mù】前10年的收益由【yóu】贫困户与投资企业分配，10年【nián】后【hòu】全部归【guī】贫困户。2017年灵寿县村级【jí】电站覆盖8个贫【pín】困村、392户【hù】，脱贫人【rén】口占光伏扶贫计划脱贫【pín】人【rén】口的【de】20.7%。预计2018年投产的集中式电站将带动全县2168户贫困【kùn】人口增收，实现全县无劳动能力贫困户全覆盖，且对易【yì】地扶贫搬【bān】迁分【fèn】散安【ān】置贫【pín】困户全覆盖。
二是百姓欢迎，增加【jiā】人民幸【xìng】福感、获得感。我们调研【yán】的一个贫困户【hù】有3口【kǒu】人【rén】，其中【zhōng】2位老人每人每月养老金90元【yuán】，水库移【yí】民补偿金50元【yuán】，家【jiā】庭月【yuè】收入330元。通过村【cūn】级【jí】电站每月收【shōu】入250元，户【hù】用光伏每月收入252元，光【guāng】伏【fú】扶贫实现增收152%。老人感叹道：“光伏扶贫使我们提【tí】高了【le】收入，改善了生活，扶贫效果看得见，摸得着。”
三是【shì】保障能源供应，促进新能源【yuán】与【yǔ】农【nóng】业产业融【róng】合【hé】发展。结【jié】合特色产业，灵寿县计划采用“光伏+农业”模式，在光【guāng】伏大棚下【xià】种植“光伏红薯【shǔ】”、“光伏蘑菇【gū】”，实现土地增值【zhí】利【lì】用与光伏发展、农业【yè】生产双丰收。
四是部分【fèn】项目带动了当地【dì】就业。塔上镇【zhèn】集中式【shì】光伏项目雇佣本地劳【láo】动力安【ān】装光伏组件，一次性【xìng】雇佣二三十人安装，日【rì】工【gōng】每人【rén】每【měi】天【tiān】100元，为当地劳动力提供了一定就业机会。
光伏扶贫仍然面临挑战
调研发现，光伏扶贫取得了很好的扶贫成效【xiào】，较好满【mǎn】足了【le】人民日益增长的能源需求，然而仍【réng】面临【lín】着【zhe】问题与【yǔ】挑战，主要集中在【zài】资金、人才、机制、质量等方【fāng】面【miàn】。挑【tiāo】战主要【yào】包括【kuò】8个方面：
一是部分地方扩大扶贫对象无序建设，光伏补贴拖欠较久，项目存在【zài】资【zī】金【jīn】压【yā】力。由于光伏扶贫没有明确禁止在非建档立卡贫困【kùn】村建设，有的【de】地方出于【yú】快速脱贫考虑，扩大扶贫对象，对【duì】脱贫任务存在【zài】不切实际的【de】“大干快上”、“一光了之”现象。由【yóu】于有的地方缺乏其他【tā】有优势的产业，对光【guāng】伏扶贫项目【mù】的依赖程度很高【gāo】，产生了【le】“既然国家【jiā】有【yǒu】政策，不【bú】用白不用【yòng】”的【de】思想。光伏扶【fú】贫项目【mù】超预【yù】期快速【sù】发【fā】展，导致【zhì】我国存在上千【qiān】亿元【yuán】补贴资金缺口，集中式电站【zhàn】补【bǔ】贴拖欠时【shí】间可达2～3年。由于补贴拖欠，部分地方【fāng】政【zhèng】府出现了拆借其他款项【xiàng】临时拨【bō】付光伏项目资金的情况【kuàng】。
二是造血【xuè】功能缺失，存在【zài】寻租风险【xiǎn】。扶贫的【de】本质是“扶人”和扶【fú】志。产业扶贫政【zhèng】策设【shè】计的【de】初衷在【zài】于【yú】通过以村为单位的规模化生产使贫【pín】困家庭受益，从【cóng】而【ér】达到扶贫的造【zào】血功能。地【dì】方单一【yī】依靠光伏扶贫【pín】项【xiàng】目脱贫【pín】，未能与其他扶贫政策【cè】齐头并进，“养”了一【yī】批懒人。有的【de】村民理直气壮争当贫困户【hù】，要扶贫支持。有【yǒu】的地方光伏扶贫项【xiàng】目还【hái】存在【zài】寻租腐败风险。光伏入股企业【yè】是【shì】与村干【gàn】部有利益【yì】连带关系【xì】的【de】企业，期满后资金走向及年度分红存在违规流失风险。
三是电站投资非技术成【chéng】本高。我国光伏电站【zhàn】除必须的设备等技术成【chéng】本外，存在贷款利率、弃【qì】光率、土【tǔ】地费用、税收等非技术成本，占比约50%，在【zài】国际上处于较高水平，其中土地【dì】费【fèi】用偏【piān】高【gāo】。我们调研的协【xié】鑫公【gōng】司光伏【fú】项目的成本拆分表，在2.2亿元的成本费【fèi】用中，土地费用【yòng】为1571万元【yuán】，占【zhàn】到7.1%，居成本费用【yòng】第二位。而国际上很多国家【jiā】光伏电站【zhàn】土【tǔ】地成【chéng】本几【jǐ】乎为零【líng】。2018年光【guāng】伏扶【fú】贫项目的增值税【shuì】为16%，地【dì】方政府和村民【mín】反映【yìng】，作为扶【fú】贫产业，税负较重。
四【sì】是【shì】村【cūn】级电站设备【bèi】质量欠【qiàn】佳，后【hòu】期运维【wéi】不善【shàn】。光【guāng】伏扶贫之所以具有收【shōu】益稳定的特点，关键【jiàn】是电站发电小【xiǎo】时数【shù】达到1200小时以上，理论【lùn】寿命【mìng】长达15年。但从调研【yán】情况看【kàn】，光伏【fú】扶贫电站建设良【liáng】莠不齐。由于规模小的光【guāng】伏扶【fú】贫项目大企业参与度低，主要由小企【qǐ】业建设，存在劣质产品低价中标现象。一份报告显示【shì】，“国内建【jiàn】成三年以上的光伏电站，很多已经出现质【zhì】量问题，有些电【diàn】站的【de】设备衰减【jiǎn】率高【gāo】达68%。”村级【jí】电站装【zhuāng】机较小、用户分散、位置较【jiào】远，运【yùn】维成【chéng】本大【dà】幅增加。建设光伏电【diàn】站的企业更关【guān】注获取工程【chéng】建设【shè】费用的“一棒【bàng】槌”收益，后期运维较弱。我们【men】调研【yán】的新庄村【cūn】村级电站，光伏组件尘土厚重，缺乏维护，严重影响【xiǎng】发电量。灵寿县【xiàn】8个村级电站2017年下半年发电小时数在【zài】300～600小时之【zhī】间，与三类资源区每【měi】半年的等效发电【diàn】小时数600～700小时存在【zài】差【chà】距，影响【xiǎng】电站的经济效益【yì】。
五是帮【bāng】扶的人均【jun1】收益悬殊【shū】。灵寿县户用光伏每兆瓦帮【bāng】扶【fú】217户，村级电站帮扶200户，集中式电站帮扶33户【hù】，帮扶密度差距【jù】大。户用光伏【fú】是按人【rén】口分配收益的【de】，而村级电站按户【hù】分配收益，村级电站2人户人均年收益【yì】1500元，6人户人均年收【shōu】益500元，相差3倍。部【bù】分村民【mín】较为【wéi】不满，甚【shèn】至有【yǒu】的村民去公安局【jú】要求办【bàn】理【lǐ】户口分家，以获得更高的人均收益。
六是贫困户申报程序繁琐且【qiě】不【bú】尽合理。光伏扶贫【pín】受益贫困户认定流【liú】程【chéng】与贫困户【hù】审定流程完全【quán】一样，冗长【zhǎng】繁复，耗时【shí】数月，且未能【néng】反映贫困户【hù】信息动态变【biàn】化。有的项【xiàng】目存在申报【bào】时与审【shěn】批后【hòu】的偏差，由于涉及扶【fú】贫【pín】对象变化，曾经引发不【bú】稳定事件。
七【qī】是电站【zhàn】选址约束与乱象并存。光伏扶贫存在选【xuǎn】址约【yuē】束，灵寿县2016年32个村申报村级【jí】电站，仅8个符合用地【dì】资格。由于自然【rán】条件【jiàn】不【bú】同，各地选址条件【jiàn】差【chà】异大，周边建筑物【wù】、山体、树木遮【zhē】光的地段【duàn】，采光时间【jiān】较短，影响发电效【xiào】果。不同农户【hù】之间月发【fā】电量可相差50千瓦【wǎ】时，村民存在【zài】心【xīn】理落差。
八是【shì】部分项目存在弃光及并【bìng】网问题。一些【xiē】贫【pín】困【kùn】县电网容量与扶贫电站发电量不【bú】匹配，新增光伏电量超过电网最【zuì】高消纳能力。有【yǒu】的光伏【fú】项目由供电局远【yuǎn】距离架线并【bìng】网，降【jiàng】低了电力【lì】系【xì】统效率。
综合施策推动光伏扶贫
光伏扶【fú】贫作为一【yī】项【xiàng】产【chǎn】业【yè】扶贫政策，光伏电站主【zhǔ】要依靠【kào】补贴才能获得较好收益，不能【néng】独立盈利和【hé】扶贫。那么怎【zěn】样【yàng】才能保证电【diàn】站【zhàn】质【zhì】量和效益，用【yòng】最少的钱办最多最好的【de】事，实现精准扶贫【pín】和造血效果，并且与其他产业发展和【hé】扶贫政策有机结合起【qǐ】来?
今年【nián】4月出台的《光伏扶贫电站管理办法》规定【dìng】，光伏扶【fú】贫电站由政府全额投资，按照村【cūn】级电站方式【shì】建设，实行【háng】全生【shēng】命周期严格管【guǎn】理，全部收【shōu】益用于扶【fú】贫。同时【shí】规定，光伏扶贫【pín】电【diàn】站由各【gè】地政【zhèng】府筹措【cuò】资金建设【shè】，不得负债。
下【xià】一【yī】步，建议综合【hé】施策，从5个方面【miàn】发力，推动光伏扶贫高质量可持续发展，助推【tuī】乡【xiāng】村振兴战【zhàn】略实施【shī】，满【mǎn】足人民日益增长的美好生活需【xū】要。
一【yī】是【shì】加强增量规模控制，优化补贴支【zhī】付渠道。随着【zhe】光伏行业技术【shù】进步和【hé】成本【běn】下降，普通光伏电站电价补贴标准已开【kāi】始【shǐ】下调。建议【yì】综合研判财力条件、脱贫任务、电网【wǎng】消纳【nà】能【néng】力等，强化增量规【guī】模控制，防止地方因“补贴冲动”一哄而上;严格把扶贫对象限定【dìng】为建档立卡贫困【kùn】村【cūn】的【de】建档立卡【kǎ】贫困【kùn】户，确保有限资金用在【zài】“刀刃【rèn】上【shàng】”。此外【wài】要优化【huà】补贴支【zhī】付渠道【dào】，简化补贴【tiē】流【liú】程，缩短补贴支付【fù】周期;拓宽补贴来源，通过发【fā】行【háng】债【zhài】券或设立专【zhuān】项发展基金，先行垫【diàn】付补贴【tiē】缺口;优化补贴支【zhī】付方式，鼓励贫困【kùn】户安装电商客户端【duān】等方式【shì】，方便补贴结算与统【tǒng】计。
二是明确县级政【zhèng】府筹资责任，放宽【kuān】选址限【xiàn】制，降【jiàng】低非【fēi】技术【shù】成【chéng】本【běn】。建议引【yǐn】导各【gè】地建立【lì】“光伏扶贫是产业扶贫的一种方式，但不是唯【wéi】一方【fāng】式”的理念，夯实县级【jí】政府筹资责任，有序推进光伏扶贫项目实施，防止通过【guò】大规模【mó】举债【zhài】建设形成债务负担，防止【zhǐ】以扶【fú】贫为初【chū】衷的公益项目转变【biàn】为企业盈利项目。地方可酌情放宽光【guāng】伏扶贫用地要求，整合闲置土【tǔ】地，适当纳入未【wèi】利用土地，促进光伏扶贫在更【gèng】大范围推【tuī】广。建议【yì】细【xì】化光伏扶【fú】贫土地【dì】税费收【shōu】取标准，对于实际【jì】无【wú】价值的土地，减免【miǎn】土【tǔ】地税【shuì】费。为有效应【yīng】对光伏补贴退坡，可考虑增加光伏扶【fú】贫增值税【shuì】可抵扣项目，保证贫困户【hù】如【rú】期脱贫。
三是【shì】加强项目运维管理，提高电站发电收益。具体来【lái】说，要【yào】落实项目全周期管理。健全项【xiàng】目【mù】招【zhāo】标管【guǎn】理办法，严【yán】把设计、采【cǎi】购、建设、运维等环节，打【dǎ】造【zào】精品光伏【fú】扶贫项目，确保项目经济效益【yì】。对已【yǐ】并【bìng】网运行的电站，组织全面检查，消【xiāo】除安全隐患【huàn】;明【míng】确企业运【yùn】维【wéi】责任，约定经济惩罚措施【shī】。借鉴日本【běn】光【guāng】伏【fú】市场认证检测要求，由第三方机构参与评估，或【huò】者参考光伏【fú】“领跑者”计划实施办法对项目企业资格严【yán】格把关;加强光伏扶【fú】贫培训，提高地方【fāng】政府【fǔ】专业知识和技术水平。可【kě】以考虑成【chéng】立由政【zhèng】府部门【mén】主导、具有【yǒu】扶【fú】贫性质的【de】公司，对项目资金【jīn】严格管理;通过购买光伏电站【zhàn】运维公益【yì】岗位、小微奖励等方式【shì】，促使贫困人口通过劳动【dòng】增【zēng】收，优先吸纳【nà】贫困人员就【jiù】业，建【jiàn】立光【guāng】伏电站运【yùn】维队伍;提升管理信息化水平【píng】。搭建光伏电站远程管理【lǐ】平台，实现实时监控、及时清洗、智【zhì】能【néng】维护，提高电站运行【háng】效率，控制【zhì】污【wū】染物排放;建立光伏保险机【jī】制。购买包【bāo】括发电量【liàng】、项目质量【liàng】及发电收益等在内的光伏保险，促【cù】进光伏项【xiàng】目规范【fàn】化、高质量【liàng】发【fā】展【zhǎn】。
四【sì】是简化【huà】项【xiàng】目申报【bào】程序，优化收【shōu】益分配方式【shì】。项目申报阶段只确定【dìng】贫困户数【shù】，项【xiàng】目确定【dìng】后再【zài】按程序确定【dìng】收益分配对【duì】象。建议将村级电站收【shōu】益由按户分配改为按人【rén】分配，对深度贫困地区和【hé】弱劳动能力【lì】贫困人口适当倾【qīng】斜。可以考虑【lǜ】增【zēng】加存量集中式电站的扶贫【pín】覆盖密度，实现收益公平分配。
五【wǔ】是【shì】推广农光互补模【mó】式，提【tí】高项目多重收益。建【jiàn】议结合【hé】村集【jí】体经济发展前景，在光伏大棚下【xià】种【zhǒng】植农作物【wù】，因地制宜推广农【nóng】光互【hù】补、林光互补、药光互补的【de】“光伏+”模式，尽可能使多种扶【fú】贫【pín】和【hé】产【chǎn】业发展政策齐头并进，为农户增加双向收入，带动当地【dì】就业，实现“造血【xuè】式【shì】”扶贫效果。
