NO.1、光伏发电企业对土地使用税问题的困惑
►光伏发电企业是否需要缴纳土地使用税
光伏地面电站一般都是在采光好、无遮【zhē】挡的荒【huāng】山、荒地建设，对于类似用【yòng】地是否属于【yú】城【chéng】镇【zhèn】土地，以及是否应【yīng】当缴【jiǎo】纳【nà】土地使【shǐ】用税?
►土地使用税是按“点征”面积计征，还是按照实际占地面积征收
光伏【fú】企业征地一般只针对升压站、变电站、太阳【yáng】板支架部分进行“点征”，但太阳【yáng】板覆盖部【bù】分实际占地面积较大【dà】，光伏企【qǐ】业【yè】往往都是通过租地方式解决。光伏企业应【yīng】按照征地面积【jī】计征【zhēng】土地使【shǐ】用税，还【hái】是按【àn】照【zhào】实际【jì】占地面积计征【zhēng】?
►光伏发电企业是否可能争取到国家的税收优惠政策
中【zhōng】央政府早在2013年就出台了《关于促【cù】进我国光伏产业健康【kāng】发展的若干【gàn】意见》(国发[2013]24号【hào】)，其中明确了对光伏产业在财【cái】税和土地方【fāng】面【miàn】的倾向【xiàng】政策【cè】，但国家并未及时【shí】出台【tái】配套规定将其落【luò】实。对此【cǐ】，光伏企业是否可争取到国家的税收优惠政策?
NO.2、对光伏企业困惑问题的理解
►是否在城镇工矿区规划内是判断电站是否计征土地使用税的标准
《城镇土【tǔ】地【dì】使用税暂行条【tiáo】例【lì】》(以下简称【chēng】《条例》)规【guī】定，在城市、县城、建制镇、工【gōng】矿【kuàng】区范围【wéi】内使用【yòng】土地的单位【wèi】和个人，为土地使用税的【de】纳税人。土地使用税【shuì】征税范围是城市、县城、建制镇、工矿区。对此【cǐ】，《关于土地使用税若干具【jù】体问题的解释和【hé】暂行规【guī】定》(国税地字[1988]第【dì】015号)，对征【zhēng】税范围【wéi】进行了明【míng】确的解释，即城市的【de】征税范围为【wéi】市区和郊区;县城的征税范围为县人民政府所在的【de】城【chéng】镇;建【jiàn】制镇的征税范围【wéi】为镇人民政【zhèng】府所在地;工矿区是指工【gōng】商业比较发达【dá】，人口比【bǐ】较集中【zhōng】，符合国【guó】务院规定的建制镇【zhèn】标准，但尚未设立镇建【jiàn】制的大【dà】中【zhōng】型【xíng】工矿企【qǐ】业所在地。城【chéng】市、县城、建制镇【zhèn】、工【gōng】矿【kuàng】区【qū】的具体征税范围，由各省、自治区、直辖市人民政府划【huá】定。
在被税务【wù】机【jī】关要求缴纳土地【dì】使用【yòng】税时，光伏发【fā】电企业应首先【xiān】核实、确认发电场【chǎng】址【zhǐ】是否落入城镇工矿【kuàng】区的范围;如未落入，发电企业【yè】应坚决【jué】拒绝税收【shōu】机关的【de】征收行为。但是，如光【guāng】伏电站确【què】属【shǔ】于城镇【zhèn】工【gōng】矿区的【de】规划范围，按照现行【háng】规定应当缴纳土地使用税。
值得【dé】关注的【de】是【shì】，由于城市、县城、建制镇、工矿【kuàng】区【qū】的具体征税范【fàn】围是由各省、自治区、直辖【xiá】市人民政府划定的。因此，即使在项目立项【xiàng】或建【jiàn】设【shè】阶【jiē】段光伏电站未落入城镇工矿区，不属于土地使【shǐ】用【yòng】税的征收【shōu】范围【wéi】，但省一级地【dì】方【fāng】政府【fǔ】通过调【diào】整城镇工矿区的所辖范围，仍然可使其具备征【zhēng】税条件。
►家对如何确定光伏电站计税面积的规定并不明确
《条例》规定，土地使用税以【yǐ】纳税人实际【jì】占用的土地面积【jī】为【wéi】计税依据，土地占用【yòng】面积【jī】的组织测量【liàng】工作，由省、自【zì】治区、直辖【xiá】市人民【mín】政府根据实际情【qíng】况【kuàng】确定【dìng】。但《条例》并未明确实际占用土地的【de】性【xìng】质以【yǐ】及判断【duàn】标准。
此外，目前国【guó】家政策允许光【guāng】伏企业【yè】就升压【yā】站、变电站、太阳板支架用地采用“点【diǎn】征”方式办理征【zhēng】地手【shǒu】续，太阳板覆【fù】盖【gài】的【de】部分可不办理征地手续(实际也【yě】无法办【bàn】理【lǐ】，多【duō】采取租地【dì】方式)。但是是否按照征收土地【dì】的面积作为计税面积，实践中各【gè】地的税务机关的计税标准并不统一，其中【zhōng】一种观【guān】点认为，光伏电站的【de】太【tài】阳板遮盖【gài】部分并未改变原【yuán】有土地【dì】用途【tú】，“点征”面积为【wéi】电【diàn】站实际使用的土【tǔ】地，因此可以按照点征面积计税;但也有观点认为【wéi】，土地使用【yòng】税以纳【nà】税人实际占用的土地【dì】面积为计【jì】税依据，太阳【yáng】板实【shí】际遮盖部分也属【shǔ】于电站占地，因此应【yīng】按电站全部占地面积计税。
据笔者了解，目前光伏发电企业【yè】一【yī】般都能接受税务机关按【àn】照征地面积计征土【tǔ】地使用税，但是对于【yú】就太阳板实【shí】际覆盖部分征税往往都难【nán】以接受。
对此问题【tí】，南【nán】方【fāng】周末【mò】记【jì】者曾【céng】在2012年进行【háng】了深入调研，并于当【dāng】年8月发表的《电站【zhàn】戈壁【bì】淘金：馅饼，还是陷阱?》的报道中进行【háng】了披露，尽管国家积极鼓【gǔ】励和发展太阳能发电产业，但是在实践中已“变异”成【chéng】为地方招商【shāng】引资的筹码。如果【guǒ】开征土地使【shǐ】用【yòng】税，据相关人【rén】士估计，其每年的纳税将是过去的5倍。国家发改【gǎi】委能源研究【jiū】所的相关专【zhuān】家【jiā】认为，电站占用的大都是戈【gē】壁、盐碱【jiǎn】地等不【bú】毛之地，如果开征土【tǔ】地【dì】使用【yòng】税后相【xiàng】关【guān】的土地费用比招标【biāo】(征地)还要高，是不合理也是与【yǔ】国家【jiā】政策【cè】相悖的。
笔者认【rèn】为，开征【zhēng】土地使用税的主要目的【de】是为【wéi】了合理利【lì】用城【chéng】镇土地，强化土地使用税调节职【zhí】能，引导纳税人【rén】珍惜土地资源【yuán】，缓解土地供求矛盾。但是，大型地面光伏电站一【yī】般都是建在离城镇较【jiào】为偏远的【de】地域，其【qí】实际【jì】上是对【duì】荒地的【de】有效【xiào】利用，并不属于土地使用税本意所调整的范围。因此，为更好的【de】促进光伏发电产业的【de】发展【zhǎn】，国【guó】家有必【bì】要【yào】系统清理【lǐ】城【chéng】镇工矿【kuàng】区【qū】规【guī】划划分标准，对明显不合【hé】理的应予纠正;在执行层面，对于目前【qián】已【yǐ】落入城镇工矿区的光伏电站，在国家对“土地【dì】使【shǐ】用税的计税面【miàn】积”出台解【jiě】释性文件前，税务机【jī】关应作【zuò】出对纳税人有利的理解【jiě】，即【jí】对于光伏电站按照【zhào】征地【dì】面【miàn】积【jī】计征土地【dì】使用税。
►国家目前对光伏发电产业并无明确的土地使用税优惠政策
目前【qián】，各省、自治区和直【zhí】辖市政府【fǔ】对【duì】于光伏【fú】发电产业【yè】一般都有相关【guān】促【cù】进性【xìng】的政策规定。但是对【duì】于城镇【zhèn】土地使用税这一税种而言，国【guó】税总局和财政部并未针对光伏发电企业【yè】出台专门的税收优【yōu】惠规定。
2014年底，国务【wù】院下发的《关【guān】于【yú】清理规范税【shuì】收等优【yōu】惠政策的通知【zhī】》(国发【2014】62号)，要求对全【quán】国【guó】税收政策进行全面清【qīng】理。9-21，国务【wù】院【yuàn】出台【tái】《关【guān】于税收等优【yōu】惠政策相关事项【xiàng】的通知》(国【guó】发【fā】【2015】25号)暂停【tíng】了62号文的清理工作【zuò】。但25号文同【tóng】时明确【què】各【gè】地区【qū】、部门【mén】今后制定出台新的优惠政策，凡涉及税收【shōu】或中央【yāng】批准设立的非税【shuì】收入的，应报国务【wù】院批【pī】准后执行。笔者理解，地方【fāng】政【zhèng】府【fǔ】制定税【shuì】收优惠的权限已【yǐ】被【bèi】国务院上收，此【cǐ】前已经出台的相关税收优惠政策【cè】的时效性也【yě】受到一定的限制。今后光伏企业如再想取得土地使用税的优惠政策，必须获【huò】得国务院的批准。
NO.3、光伏发电企业如何正确面对土地使用税问题
►建议1：重视【shì】项目前期调研，将土【tǔ】地使用税作【zuò】为项目投【tóu】资的重【chóng】要考虑因素【sù】
光伏发电企业在【zài】项目【mù】立【lì】项阶段就【jiù】应对发电场址的土地规划和【hé】用地是否落入城【chéng】镇工矿区范围予以充分了解。对于确【què】属土地使用【yòng】税征地范畴的，应注【zhù】意将土地使用【yòng】税对项目未来盈【yíng】利的影【yǐng】响进行【háng】财务测算【suàn】，为【wéi】项目决策提【tí】供【gòng】支【zhī】持。
►建议2：确认光伏发电站是否属于土地使用税的征税范围
在光伏发电【diàn】企业被税务机【jī】关要求【qiú】缴纳城镇土地使【shǐ】用税时，企业【yè】应首先核【hé】实、确认发电场址是否落入城镇【zhèn】工矿区的【de】范围;如未落入【rù】，发电企业应坚决拒【jù】绝税收机关的征收行为;在必【bì】要的情【qíng】况下，企业【yè】还应【yīng】考虑【lǜ】通过司法程序维护自【zì】身【shēn】合法纳【nà】税权益。
►建议3：通过各种途径反映问题，争取有权部门出台税收优惠政策
光伏【fú】发电企业土地使【shǐ】用税征缴困惑的最终解决，依赖于财政部、国家税务总局层面出台明【míng】确的税收【shōu】政策【cè】。因【yīn】此，光【guāng】伏企业应努【nǔ】力通【tōng】过各种途径，将【jiāng】基【jī】层【céng】税收问题反映至税收【shōu】政【zhèng】策的有【yǒu】权制定者。首【shǒu】先，光【guāng】伏发电企【qǐ】业可【kě】以【yǐ】借助行业协会的力量，争取相关的税收优惠政策。笔【bǐ】者了解到，中国光伏行【háng】业协【xié】会于9-21在北京成立，协会在工业和信【xìn】息化部、民政部的【de】指导下，以【yǐ】中国光伏产业【yè】联盟【méng】为基础筹备而【ér】成。光伏【fú】发电企业可通过【guò】光伏【fú】行业【yè】协【xié】会，集中力量与财政部【bù】、国【guó】家税收总【zǒng】局进行沟通，反【fǎn】馈光【guāng】伏产业面临的困难，积极【jí】争取城镇【zhèn】土地使用税以及其他相关的税收【shōu】优惠政策，以促进国家【jiā】对光伏产【chǎn】业的相关鼓【gǔ】励政策【cè】能够真【zhēn】正落地。其次，光伏【fú】企业也可通【tōng】过所属【shǔ】的集团公司与国税总局【jú】直接沟【gōu】通，争取税收优惠【huì】。对于大型【xíng】国有发电【diàn】企业，应充分利用集团【tuán】公司的优势地位，争取【qǔ】与国税总局【jú】进行直接的沟通，反映光伏发电行【háng】业在【zài】发【fā】展过程遇到的现实【shí】问题，争【zhēng】取相应的【de】税收优惠政策和【hé】支持。
自国务院启动新一【yī】轮行政审批制度改革【gé】以来【lái】，税【shuì】务系统的【de】行政审【shěn】批【pī】制度【dù】改革也【yě】得以深入推进。在【zài】新的政治和经济环【huán】境下，光伏发电企业应积极尝试通过【guò】各种途径、利用各【gè】种机会，将基【jī】层遇到的实际税收【shōu】问题【tí】向上进行【háng】反映，以引起有关部门的关注和重【chóng】视，使光伏企业所遇到的【de】土【tǔ】地【dì】使用【yòng】税问题【tí】得以最终【zhōng】妥善解决。
