作者：进化论基金产业研究员治雨
9-21，期待已久的年度光伏补贴政策终【zhōng】于迎来【lái】了【le】讨论，根据光伏业协会公布的【de】信【xìn】息我们得知：补贴政策【cè】的模【mó】式将会发【fā】生【shēng】翻【fān】天覆地的变化。本文将就【jiù】此次补贴政策的影响【xiǎng】做一些【xiē】点评分析，一【yī】如既往，我们先把核心【xīn】结论点写在【zài】文前，然后【hòu】再展开了讨论：
1、按照“光【guāng】伏门”的总【zǒng】结，2019年【nián】的光伏补贴政策可【kě】以概【gài】括为：财政部定补贴规模、发改委定补贴上【shàng】限、能【néng】源【yuán】局定竞争规则【zé】、企业定补贴强度、市【shì】场定建设规模。研究【jiū】光伏行【háng】业多年，我【wǒ】不禁感慨这是【shì】我见过【guò】的最市场化、最合理、最不可能【néng】失【shī】控的【de】补【bǔ】贴制度体【tǐ】系。若这一制度体系【xì】早一些实施【shī】，我们的光伏补贴规【guī】模就不会失【shī】控【kòng】般的扩【kuò】大，企业的应收补贴也不会被拖欠那么久【jiǔ】，在补贴总【zǒng】量恒定的【de】情况下，国【guó】内装机【jī】总量【liàng】会随着光伏电站成本下滑而稳步上升，产业将因此处于稳定健康的发展状态中。
2、在我感慨【kǎi】这样完【wán】美【měi】的制度设计的同时【shí】，也【yě】在忧虑【lǜ】这一制度体系没有充【chōng】分考虑过渡期的问题，从2018年【nián】531后形成【chéng】15GW以上的未纳入【rù】补贴【tiē】的存量【liàng】项目，按现有政策信息【xī】透露：存量项【xiàng】目【mù】需参与2019年新增项【xiàng】目竞【jìng】价，存量项目与【yǔ】增【zēng】量项目共同参与分配2019年30亿的新增补【bǔ】贴，若按【àn】照平【píng】均7分钱的竞价和1200平均发电小时数计算，存量项目会占用【yòng】12.6亿的【de】年度补贴。由于存量【liàng】项目的【de】挤压，2019年留给【gěi】纯粹新增项目的补贴总量【liàng】大幅萎缩【suō】，增量【liàng】受【shòu】到压制，这会给上游制造业带来动荡。
3、户【hù】用【yòng】项目【mù】指标单独管理【lǐ】，但【dàn】补贴与其他类新项目合并【bìng】计算共同使用30亿的【de】总补贴规模。2018年【nián】未【wèi】纳入补贴【tiē】的存量项目【mù】占用2019年度指标，未【wèi】纳入补贴的【de】存量项【xiàng】目约总量约0.4~0.5GW。指标总量为【wéi】3GW，补贴强度为0.18元/kwh，所需补贴额度为5亿元。
4、由于【yú】当前仍【réng】处于政策讨论阶【jiē】段，从政【zhèng】策讨论到文件出台再到企业按照新【xīn】的要求形成项【xiàng】目至少仍然需【xū】要一个季度以上的时间，而且由于【yú】本轮是全【quán】新政【zhèng】策，从政策细节【jiē】出【chū】台到各地方、各【gè】企【qǐ】业对政策【cè】含【hán】义【yì】的理【lǐ】解、执行也需【xū】要时间，可以想象得到：今【jīn】年二季度将会是中【zhōng】国市场需求的【de】真空期。
5、结论部分：由于政【zhèng】策【cè】延迟【chí】、存量【liàng】竞价和户用项目纳入总补贴额度管【guǎn】理等因素，使得【dé】纯增量项目可得补贴有限、电站业主装【zhuāng】机时间有【yǒu】限，且由于【yú】政策【cè】出【chū】台时间【jiān】延迟过多【duō】，预计最【zuì】终项目【mù】截止日期不【bú】会落在2019年底，国内电站业主没【méi】有动因赶在今年年底前并网，2019年的总光【guāng】伏装机量不容乐观，即便考虑去年底【dǐ】结【jié】转【zhuǎn】过来的5GW项目，总数依然【rán】会小于30GW。
一、这是有史以来最合理、最市场化的补贴政策
1、原有的补贴政策使得我们总是在动荡之中
做光伏【fú】产业【yè】研究，我时常感慨，为什么【me】美国光伏终端【duān】需求总是那么稳定而【ér】又【yòu】容易预测，每年需求总是能【néng】基本【běn】稳【wěn】定在10~15GW之间，而【ér】咱们的【de】国家的光伏终端需求总是处于大【dà】起大落中【zhōng】，2017年旺季【jì】的6、7两个月间中国的装机总量达到了【le】20GW，而2019年二季【jì】度这个淡季，整一个季【jì】度【dù】的装机量都难超过3GW。需【xū】求【qiú】大起大落的背后【hòu】其实是【shì】补【bǔ】贴政策的不合理，一年才调整一次【cì】的光【guāng】伏标杆电价【jià】并不能【néng】准确反【fǎn】映实时变化的光伏电站【zhàn】建设成本变【biàn】化情况。当光伏【fú】电站建【jiàn】设成本显著【zhe】下滑而国家补【bǔ】贴还在维【wéi】持不变的时候，就【jiù】会【huì】有明显的超【chāo】额收【shōu】益进而引发【fā】电【diàn】站【zhàn】建设狂【kuáng】潮，2017年光伏电站建设规模大超预【yù】期达到史无前例的53GW就【jiù】是因为组件价格【gé】在【zài】2016年三四季度大幅下滑【huá】而补贴【tiē】未及时反映【yìng】这种变化。
2017年建设总量达到了53GW，按照王淑娟老师的统计彼时平均的度电【diàn】补贴强度还【hái】在0.40元/kwh，这些新增电【diàn】站的补贴【tiē】需求高达250亿/年，而【ér】且要注意，这是每年的补贴需【xū】求，按【àn】照电站20年的补贴时长，总【zǒng】计需要【yào】补贴5000亿元，国家【jiā】因此【cǐ】背负了【le】沉【chén】重的承诺负担。矫枉【wǎng】总是容易过正，当我【wǒ】们清晰了解【jiě】2017年补贴总【zǒng】额失控的情况时，对2018年【nián】史上【shàng】最严的531政策【cè】也就不会再【zài】意外了【le】。
2、现在的补贴政策为我们长期有序发展奠定了基础
当我们【men】简单回顾【gù】过去不合理的政策【cè】后，我们就能理解当前竞【jìng】价的【de】补贴政策的进步意义。在【zài】新政策体系下【xià】，国务院只是确定补【bǔ】贴总量【liàng】，2019年分配给光【guāng】伏产业30亿/年的新增补【bǔ】贴，至于补贴强度则是通过市场机制竞【jìng】价形【xíng】成【chéng】。若光伏电站成【chéng】本下滑较快【kuài】，竞价后的补贴强度就可以支【zhī】撑【chēng】更大的【de】电【diàn】站容量【liàng】。
在【zài】原【yuán】有政策下，国家需要确定度电【diàn】补【bǔ】贴，但是政府并【bìng】不具备【bèi】这样的能力，因【yīn】为电【diàn】站成【chéng】本处【chù】于动态变化【huà】之中，自然资源条件也是天差地别。而在新政【zhèng】策【cè】中，光伏【fú】电的定价【jià】权去到了千千万【wàn】万的【de】企业主中【zhōng】，不【bú】同项【xiàng】目类型的定价可能也会千差万别，不同时期【qī】的定【dìng】价可能也会不同，可以更加实【shí】时准确【què】反映成本变化。
在【zài】原【yuán】有政策下，国家确定好【hǎo】度【dù】电补贴往往维【wéi】持【chí】一年不变【biàn】，不仅不合理而【ér】且还容【róng】易出现因【yīn】装机量【liàng】超预期而【ér】导致【zhì】补【bǔ】贴总量失【shī】控的情况，在意【yì】识到补【bǔ】贴失控后来年国【guó】家又倾向于大砍补贴，进而是行业【yè】处于动荡中。而在新政策下，由于补贴总【zǒng】量确【què】定，不再会出现补贴总量失控【kòng】的情况，国【guó】家政策自然也就存【cún】在稳定性、持续性【xìng】的基础，企业也因存在有稳定持续【xù】的预【yù】期，在决策过【guò】程中也可保【bǎo】有一份从容、冷【lěng】静。
在原有【yǒu】的国家【jiā】确定补贴强度，又确定【dìng】指标管理的【de】模式中，出现了很多路条掮客，更有【yǒu】一批只为【wéi】拿路条【tiáo】而不【bú】实【shí】际开【kāi】发项目的皮包公【gōng】司。由于在地面电【diàn】站项目中【zhōng】，国家确定了指标量，这就意味【wèi】着光伏电站成【chéng】本无论怎【zěn】么【me】降低都不会【huì】增加【jiā】地面电站当年的【de】开发量【liàng】。而在【zài】新政策中，电站建设成本【běn】的下滑能通【tōng】过竞价机制体现为【wéi】度【dù】电补贴强度【dù】的降低，进而在补贴强度【dù】一定的情况下扩大【dà】项【xiàng】目总量【liàng】，产业自【zì】身的技术进步带来【lái】的成本下滑最终使【shǐ】产业自身受益。
总之，在全【quán】新补贴政策下，政府省事儿【ér】了，无需再为【wéi】产业定光【guāng】伏电的价格;电站业【yè】主【zhǔ】省心了【le】，无需再担心不【bú】停变化【huà】中【zhōng】的政策【cè】;制造业安心了，组件价格的【de】下滑和功率提【tí】升终将【jiāng】带来出货量【liàng】的提升。2019年【nián】的光【guāng】伏补贴政【zhèng】策是最市场化、最合理、最有利于行业持续稳【wěn】定发展的政【zhèng】策。
二、新政策过渡期的忧虑
在我为新【xīn】政欣喜点赞的【de】同时，也要表达一下我的忧虑，因为新政【zhèng】对【duì】存量项目的解决【jué】方案【àn】的考虑并不是非常周全，而【ér】且【qiě】大【dà】家对当前【qián】现实状况【kuàng】存在不切实际的【de】乐观期待。
1、存量项目问题的由来
在2018年531之前，多种类型【xíng】的分布式电站是只需要备【bèi】案而无需【xū】要指标【biāo】就能建设的【de】，这也是总【zǒng】装机量【liàng】和总【zǒng】补贴需求失控的原因。在531之后，国家【jiā】把分布【bù】式【shì】项目纳【nà】入指标管理并【bìng】且只给出10GW的总【zǒng】指标容量，由于【yú】在531之前的【de】当【dāng】年分布式项【xiàng】目【mù】装机总量已经达到【dào】了10GW，是的【de】531政策之后的新建成的【de】分【fèn】布【bù】式项目均为无指标、无补贴【tiē】的电站。
从电站业者的角度，很多电站虽【suī】然没有在531之前并网，没能来【lái】得及赶上政【zhèng】策的末班【bān】车，但是由于【yú】项目前期开发、前期工作已【yǐ】经【jīng】花掉很【hěn】多沉没成本，有的项目已经进入建【jiàn】设阶段，组件、屋【wū】顶组件【jiàn】等成本也【yě】已经【jīng】发生，面对如此庞大的沉没成本，部【bù】分【fèn】电站业主只【zhī】能硬着【zhe】头皮【pí】继续把电站开发【fā】完，这就是为【wéi】什么明明国家已经【jīng】不再给补【bǔ】贴【tiē】，但是依然有高达10GW的分布【bù】式【shì】电【diàn】站项目在531后建【jiàn】成，这也就是存量项目【mù】问【wèn】题的由来。
2、存量项目有多大?
根据王勃华老师的2018年的回顾，我们得知531后新增分布式光伏电站约10GW。
但这【zhè】并不是全部，由于各地方政府【fǔ】都在【zài】清理分布式项目备【bèi】案情况【kuàng】，是的企业在2018年底出现了一波【bō】抢【qiǎng】庄，在抢【qiǎng】装过程【chéng】中部分项【xiàng】目来【lái】不及在9-21前并网最终【zhōng】结转【zhuǎn】到今年1、2月，根据我对【duì】产业链上的【de】追踪，仅【jǐn】今年1、2月中【zhōng】国地区的装机量至少要【yào】大于5GW，进而【ér】使得存量项【xiàng】目总量达到15GW。
3、存量项目要占用多少补贴?
由于存量项目最终【zhōng】占【zhàn】用多【duō】少【shǎo】补贴最终【zhōng】还要取决【jué】于竞价的惨【cǎn】烈程度【dù】，竞争出的价格越【yuè】低，占用的补贴额度就越少，进而就给【gěi】新增项目留下更【gèng】大的空间【jiān】。在政策发布【bù】第一天的【de】晚上【shàng】产业上有【yǒu】不切实际的乐观期待，期待着存量项目竞价【jià】到极低的位置(例【lì】如竞价到3分钱)，进而“乐观的”算出【chū】非常【cháng】少的补贴占【zhàn】用。
由于竞价结果【guǒ】最终还要取决于实际【jì】竞价【jià】情况，此时我们只能进【jìn】行预判式的分析，从经济理性角度分析：由于【yú】按【àn】照目前的情况15GW的【de】存量项目并不能【néng】占用完所【suǒ】有的补贴，所以最终的【de】结果是存量与增量的【de】竞【jìng】争【zhēng】。若没有【yǒu】补贴存量【liàng】电【diàn】站的业主【zhǔ】，我在报竞价【jià】的时候【hòu】，我的【de】策略一定是盯着增量电站愿意【yì】上报的价格并比他略低一【yī】点即可。那些乐【lè】观的分析【xī】师所【suǒ】期待的3分钱每度【dù】电的竞价只能是存【cún】在【zài】于他们自己想象的【de】世界中，而不会发生在现实生【shēng】活中，这些电【diàn】站业主不傻，和钱也没仇【chóu】，不会无下限的【de】竞价的。
由【yóu】于【yú】王淑娟老师是【shì】度电成本测算方【fāng】面最权威的专家，我们就引用她的【de】测算作【zuò】为【wéi】若【ruò】新建电站【zhàn】项目所需补贴【tiē】强度的测算：
若采用竞【jìng】价模【mó】式，资源条件优质的地区显然处【chù】于【yú】更有利的位置，而后端那些需要【yào】更高补贴的地区的新增电站理论上将会成为“零”。按【àn】照【zhào】王【wáng】老师的这【zhè】份测算【suàn】，度电补贴【tiē】强度【dù】低于0.1元【yuán】的【de】地【dì】区只有冀北，而【ér】其它地【dì】区所需【xū】的【de】补【bǔ】贴强度要【yào】介于0.1~0.15元之间。即【jí】便考【kǎo】虑组件价格的进一步下滑和【hé】功率的进一步【bù】提升，0.1元的补贴强度也已经是【shì】下限【xiàn】。这边【biān】是【shì】新增项【xiàng】目在当前电站【zhàn】建设成本所能接受的补贴下限。诚然，存量电站由于成本已经沉没，处于现金流的【de】考量愿意【yì】接受更低的竞价【jià】，但这个【gè】竞价也一定是以0.1这个【gè】位置为准心的，即便【biàn】考虑电站业主的悲观心【xīn】里，我依旧认为【wéi】存量项目平均【jun1】竞价【jià】的补贴强【qiáng】度会落在7分【fèn】/kwh的水平【píng】，电站【zhàn】业【yè】主若报出这样的价格【gé】已经足以【yǐ】获得竞价【jià】靠前的排位拿到补贴，而无需【xū】更低的价【jià】格【gé】。
我们按照15GW的存【cún】量【liàng】电站、1200小时的平【píng】均发电小【xiǎo】时【shí】、7分钱的度电补贴强度来测算【suàn】，存量项目所需【xū】补贴量为：15GWh×1200发电小时×7分度电补【bǔ】贴【tiē】=12.6亿。若【ruò】按照【zhào】2019年度总计新增【zēng】30亿的【de】补【bǔ】贴计算，存量电站部分会【huì】占用其中12.6÷30=42%。换句【jù】话说：在2019年度的总补贴额度中，存量【liàng】项目预计【jì】要占去42%。
三、户用项目也要占去5~6亿的补贴
在补贴新政中，户【hù】用项目如预期的进行单独管理【lǐ】，单独划分3GW的指标，度【dù】电补【bǔ】贴固【gù】定为0.18元/kwh，但是不及【jí】预【yù】期【qī】的点【diǎn】在于：虽然户用【yòng】项目所需补贴也【yě】要纳入总【zǒng】补贴额度管理总，也就是说户【hù】用所需【xū】要的【de】补贴也【yě】要算【suàn】在30亿【yì】的年【nián】度新增补贴内。
当产业【yè】上明白【bái】这一点后，对待户用【yòng】项目的态度发生了非【fēi】常微妙【miào】的变化【huà】，从开始时【shí】的高呼单独管理，尽量【liàng】多给指标变【biàn】为户用尽量少给【gěi】指【zhǐ】标。之所【suǒ】以这样转变，就【jiù】是因为户用项目补贴强度【dù】基【jī】本上两倍于常规项目【mù】，多1kw的户用项目就意味【wèi】着【zhe】少【shǎo】2kw的其他项【xiàng】目，户用【yòng】项目干【gàn】的越多，对【duì】总需求的压制会越明【míng】显。所以与【yǔ】会【huì】人员从开【kāi】始时的高呼5GW户【hù】用到现在3GW就【jiù】足够了。
我们就按照户【hù】用【yòng】项目【mù】3GW的【de】新增容量，1100平均发【fā】电小【xiǎo】时【shí】数，以及0.18元的补贴来计算【suàn】，户【hù】用项目要占用【yòng】3GW×1100小时×0.18=5.94亿【yì】。当然，不要忘【wàng】记，2018年630以后还有4.5万套并网户用项目需要参与分配，按照户均8kw来计【jì】算，对应约360MW存量【liàng】户用项目，扣除【chú】这部分，实际【jì】2019年【nián】可新增户用项目【mù】容量【liàng】为2.64GW并要占【zhàn】用【yòng】5~6亿的补贴【tiē】额度。
四、政策延迟和管理权收归中央也给2019年的装机量带来挑战
根据我们上面【miàn】的分析，在2019年度【dù】30亿的总补贴额度中，存【cún】量电站项【xiàng】目要占用12.6亿，户用【yòng】项目要占【zhàn】用【yòng】6亿元，则剩下的【de】完全可以【yǐ】留【liú】给纯增量项【xiàng】目的补贴额度为：30亿 -12.6亿 -6亿=11.4亿【yì】。总补贴额【é】度被特定项目大【dà】规模占用还并不是2019年中国区光伏装机量面临【lín】的全部挑【tiāo】战因【yīn】素，短期【qī】看，中国光伏【fú】需【xū】求更大的挑战【zhàn】来自【zì】于：“政【zhèng】策延迟”。
现在已经是2019年的2月底【dǐ】，本应属于【yú】2018年底完成的来年年度政【zhèng】策还在讨论【lùn】中，即【jí】便是【shì】最【zuì】乐【lè】观的【de】情况，我们最【zuì】早【zǎo】也【yě】需【xū】要等到三月份才【cái】能等到正式补贴文件，而且由于2019年的补贴政策【cè】是全新的政策，相信个地【dì】方【fāng】政府还需要面临不少的执行【háng】细则的问题，各企业要【yào】面临不少的对政【zhèng】策的解读、和理解的问题。
再说一下【xià】这个【gè】制度本身，因为【wéi】全新的【de】补【bǔ】贴机制【zhì】要求全【quán】国一盘【pán】棋，项目是在全国范【fàn】围【wéi】内进行竞价，所【suǒ】以补贴最终的分配机制是：各地方上报当地的需要补贴的【de】电站项目;中央把【bǎ】全国【guó】所需补贴的【de】项目【mù】汇总并按照补贴强度从低到高排【pái】序【xù】，进而确定【dìng】可【kě】最终进入补贴目录【lù】的项目【mù】。
这样的【de】模【mó】式就相当于把全国所有项目核准权上收到【dào】了中央【yāng】，这是总量控制的必要手段【duàn】，但【dàn】也势必造成项目前周期过长。相比【bǐ】于2018年分布【bù】式项【xiàng】目【mù】只需地【dì】方政府备案即可【kě】建设安装的模式，新模【mó】式【shì】下的前置审批过程【chéng】将会需要【yào】更【gèng】长时间。
我们按照最乐观的方式推演一下新【xīn】补贴【tiē】政策【cè】下【xià】的新项【xiàng】目最早开【kāi】工时间：1、最乐观预期2019年3月份补贴的正【zhèng】式文件下发;2、预期地方政府【fǔ】最快能在【zài】3月底把新【xīn】项目【mù】的实【shí】施细则准确【què】的【de】理解执行起来;3、整【zhěng】个【gè】四【sì】月就是各省乃至各市上报【bào】潜在竞价项目(只【zhī】留给企业1个月项【xiàng】目资【zī】料准备期，已【yǐ】经是极短了);4、整个五月【yuè】中央【yāng】汇总各省项目并按照【zhào】补贴强度排序并【bìng】最【zuì】终确【què】定能纳入补贴的项目名单;5、预【yù】计六月地方上收到中央【yāng】的竞【jìng】价成功的电站名单【dān】，名单再到【dào】企【qǐ】业手里，项目正式开工。由于项【xiàng】目审【shěn】批周期长，部分在2019年度补【bǔ】贴计【jì】划内的项目【mù】存在延后【hòu】到2020年并网的可能性。
除【chú】此之【zhī】外，我们也【yě】应当对系统成【chéng】本保持理性客【kè】观，目【mù】前光伏产业多个环节利润很低，光伏组件价格【gé】在2019年不存在【zài】大幅降价的【de】可能性，光【guāng】伏系【xì】统的成【chéng】本在当前位置上【shàng】很难有显著地断崖式下【xià】跌，2018年上半年【nián】度【dù】电平均【jun1】补贴强度在0.25元/kwh，而当前很多人【rén】预期【qī】通【tōng】过竞价实现2019年度【dù】电补贴强度降低到0.05元以内是不切实际的，大家预期的降幅不符【fú】合产业链客观的【de】降【jiàng】本速度【dù】。
五、结论：2019有挑战，2020很乐观
不切【qiē】实际的【de】乐【lè】观终将是灾难性的，因为事实终归是事实，它终究【jiū】要发【fā】生，我们应当做的不是掩耳盗铃，而是把这个【gè】客观事实讲清楚，让大家早一点【diǎn】有一个心【xīn】理准备【bèi】，唯有【yǒu】如此才【cái】能【néng】做到不慌【huāng】不乱、有条不紊【wěn】。
我现在分析认为【wéi】2019年中国地区的光伏【fú】装机【jī】量确实是有挑战【zhàn】的，这【zhè】个挑战主要来自于15GW的存量项目和全新政【zhèng】策的【de】延迟和理解执【zhí】行所需要的【de】时间。我【wǒ】分析【xī】认为【wéi】，在当前4~5元/瓦电站系【xì】统【tǒng】成【chéng】本下【xià】，我们需要【yào】平【píng】均7分钱的度电补贴还是不可少的。那么对应的总的新增【zēng】量是多【duō】少大家自己也可以【yǐ】算，除此之外还有5GW不需要【yào】占用总【zǒng】补【bǔ】贴规模的“光伏扶贫项目”，七七八八总的【de】考虑下来【lái】，我认为2019年中国【guó】的【de】光伏装机总量会【huì】在30GW的水平。
但若时间【jiān】点来到2019年，我【wǒ】们【men】的总【zǒng】补贴【tiē】额度还将是30亿，但【dàn】这个总补【bǔ】贴额是【shì】不需要【yào】负担存量【liàng】项目的【de】30亿，是对应更低电站成【chéng】本和更低度电补贴【tiē】强度【dù】的【de】30亿，是没有政策【cè】延迟一开年大家就知道如何【hé】执行、分【fèn】配的30亿，所以可以预期的是在2020年中国区【qū】光伏装机量会有【yǒu】较【jiào】大程度【dù】的回暖，我们可以对2020年中国地【dì】区的装机量保持相当程【chéng】度【dù】的乐【lè】观。
