中电联报告：输配电价改革若干问题及政策建议

编者按：自2015年【nián】电力【lì】体制改革中发9号文件颁布以【yǐ】来，全国深化电【diàn】力体制改革全面推进，各项工作均取得阶段性成果【guǒ】。中发9号文【wén】件配套【tào】文件《关于推进输配电价【jià】改革的实【shí】施意见》进一步明确了要【yào】核定、发布和执行独立的输配电【diàn】价，这对【duì】加强输配【pèi】电业务【wù】监【jiān】管以及转【zhuǎn】变电网企业经营【yíng】模式【shì】、推动电【diàn】力【lì】市场交易具【jù】有重【chóng】大意义。

作为践行“管住中间、放开两【liǎng】边”改【gǎi】革主旨的关键环【huán】节，本次输配电价【jià】改革【gé】既是【shì】标志着第【dì】一【yī】次形成独【dú】立输配电价体系，实现基【jī】于规【guī】则【zé】的【de】现代监管【guǎn】的里程碑事【shì】件，同时还关系着电力市【shì】场化改【gǎi】革、增【zēng】量配电改革、售电侧改革【gé】等其他专项改革的推进【jìn】进程。

2018年8月【yuè】，由中国电力企业联合会牵【qiān】头，联合电【diàn】网企业、发电企业共同【tóng】组成调研课题【tí】组，对输配电价核准【zhǔn】、发布、执【zhí】行情况进行【háng】了【le】深入调【diào】研，并【bìng】撰写了【le】《输配电价改革【gé】情况调研报告【gào】》。本文特节选该报告中“问题及【jí】对策”章节内【nèi】容，以供读者参考。

课题组组长、中电联行业【yè】发展与环【huán】境资【zī】源部副主任【rèn】薛静认为，首轮省级【jí】电网输配电价已【yǐ】核定公布，区域电网【wǎng】定价在省级【jí】电网输配电价【jià】核【hé】定基础上作了进一步明确，专项输电线路工程定价【jià】办法对价格计算方法和【hé】价【jià】格形式作【zuò】了规定，地【dì】方电网和增量配【pèi】电【diàn】网的定价办法、调整机制和结【jié】算制度也有【yǒu】了具体要求。至此，基本建立【lì】了涵盖省级电网、区域电网、跨【kuà】区跨省【shěng】专【zhuān】项工程【chéng】、地方【fāng】和【hé】增量配电网【wǎng】的输【shū】配电价体系以及对【duì】其各环节实施成【chéng】本监【jiān】审机制，从无到有实现【xiàn】了前【qián】所未有的【de】突破，为电力市场【chǎng】建【jiàn】设奠【diàn】定了坚【jiān】实的基【jī】础，并【bìng】向实体经济释放【fàng】了改革【gé】红利。

同【tóng】时，薛静【jìng】也指出，在输配电价核定、成本监审政策【cè】和具体配套措【cuò】施中尚存在着【zhe】一定的【de】问题和【hé】不足，需要【yào】随着改革的【de】不断深化【huà】，逐【zhú】步【bù】改变交叉补【bǔ】贴的方【fāng】式【shì】、厘清普遍服【fú】务政企职责、降低政【zhèng】府基金及附加比重、加强对【duì】转【zhuǎn】供电环节的监管【guǎn】，并统筹考虑【lǜ】输配【pèi】电【diàn】价核价细则，在保障【zhàng】电【diàn】网企业合理收益的同时，完善【shàn】电网企【qǐ】业考核制度，疏解监管【guǎn】与考【kǎo】核间的矛盾。

隐形交叉补贴存在，工商企业电价虚高

首轮输配电价核定，并没【méi】有明确各地交叉【chā】补贴规模【mó】和【hé】处理方式，不【bú】同【tóng】用户间、不【bú】同地区间的【de】电价交叉补贴仍然在【zài】扭曲着电价体【tǐ】系、抑制资源配置的效率，对居民和【hé】农业的交叉暗补现【xiàn】象【xiàng】在严【yán】重侵蚀【shí】工【gōng】商企业的合理利【lì】润，提高工【gōng】商【shāng】企业市场竞争能力的【de】空间【jiān】受限。

长期存在的隐形交叉补【bǔ】贴规模较【jiào】大，导【dǎo】致【zhì】工商企【qǐ】业【yè】电价【jià】虚高，且挤占【zhàn】了工商业【yè】电【diàn】价进【jìn】一步【bù】下降空间。多年来【lái】，随着煤电联动、环保电【diàn】价、可再生能源电价附加等【děng】政策出台，全国【guó】工商业电价【jià】历经多次调整，价格【gé】水平逐渐提高。2015年以来，国家实【shí】施供给侧结构【gòu】性改革的一些列【liè】举措，适当降低了工商业【yè】度电【diàn】交叉【chā】补贴【tiē】水平。但是从全【quán】社会【huì】用电量构成看，工商【shāng】业用电比重逐年在下降，居【jū】民用电量比例在持续上升。居民用电量比例【lì】提高说明需要交叉【chā】补贴的【de】电量规模在【zài】逐渐【jiàn】增大【dà】，也就意味【wèi】着用电量【liàng】比例逐【zhú】步【bù】下降【jiàng】的工【gōng】商业用户承担着电量比重越来【lái】越高【gāo】的农业【yè】和居民用【yòng】户电【diàn】价交叉补贴，挤占了进一步降低工商业电价的空间。

2017年，全国工商业用户补贴【tiē】居民农【nóng】业的【de】政策【cè】性交叉【chā】补贴规【guī】模约2700亿【yì】元，居民和农业享受【shòu】电价交叉补贴平【píng】均约每千瓦【wǎ】时【shí】27分，工商业承担电价交叉补贴平均约每千【qiān】瓦时7.4分。其中：国家电网区域的工商业电量约【yuē】29500亿千【qiān】瓦时，承担电价【jià】交叉补贴【tiē】平均约0.075元/千瓦时，交叉补【bǔ】贴规模为【wéi】2200亿元；南方电网区域的工商业电【diàn】量约【yuē】6590亿【yì】千瓦时，承担电价交叉补贴平【píng】均约【yuē】0.067元/千瓦时，交【jiāo】叉补【bǔ】贴【tiē】规模为【wéi】440亿元。尽管工商业电价近两年有所【suǒ】下降，但随着【zhe】居【jū】民、农业用电【diàn】占比【bǐ】逐年【nián】提高【gāo】，交叉补贴总规模没有下降【jiàng】，甚至【zhì】在逐年提高。

此【cǐ】外【wài】，在补贴规模日益增加的环境下，自【zì】发自用自备电厂的供【gòng】电用户因【yīn】为历史原因尚【shàng】没有承担交叉补贴【tiē】责任，进一步加【jiā】大了公共电网供电的工商【shāng】业【yè】用户交【jiāo】叉补贴负【fù】担。国家政策【cè】对【duì】于【yú】自发自用自备电厂【chǎng】供电用户承担社会【huì】责任一直有明确的规定，但由于缺乏【fá】具体【tǐ】执行细则【zé】和【hé】监管手段，在中央利益与地方利益协【xié】调不够【gòu】情况【kuàng】下，自发【fā】自用自备电厂供电【diàn】用户的社会责任【rèn】承担问题仍【réng】无法具体落实。

现行居民阶梯电价制度对于缓解交叉【chā】补贴压力收效甚微【wēi】，且没有完全体现出公【gōng】平负担【dān】的原则。2006年以来【lái】，全国连【lián】续12年没有【yǒu】提高居民、农业用【yòng】电【diàn】价【jià】格。2012年以后推【tuī】行的居民阶【jiē】梯电价政【zhèng】策，不仅有引导社【shè】会各界节能的意义，从本意上也【yě】有缓解部分交叉补贴压力【lì】的初【chū】衷。但从目前的【de】阶梯电价结构【gòu】设置【zhì】来看，第一、二【èr】档的电量覆盖面基【jī】本超【chāo】过了90%，各阶梯【tī】的电【diàn】价设置区分度不高，阶梯电价发【fā】挥缓解补贴作用【yòng】相当有限。

现行三档阶梯电【diàn】价机制下，由于【yú】第一、二档电量水平设置的【de】较高，使得大部分高【gāo】收入人【rén】群基【jī】本落【luò】在前两【liǎng】个档次【cì】上，享【xiǎng】受着第一、二档次有交叉补贴的较低电价优惠。另外，由于各档次电价【jià】差不【bú】是很大【dà】，造【zào】成了“用的电【diàn】越【yuè】多，享受的工商业补【bǔ】贴越多”。

由于【yú】现行阶【jiē】梯电价的【de】设置【zhì】问题【tí】，工【gōng】商业承担补贴【tiē】的一部分流向了高【gāo】收【shōu】入人群，从而没有达到缓解交叉【chā】补贴压力的【de】初衷，既没有体现公平负担的原则，也【yě】没有合【hé】理体【tǐ】现电能资源的价值，不利于节约资源和环境保【bǎo】护。

政府【fǔ】对电力市场的过【guò】多干预，不利【lì】于还原电【diàn】力的商品属性。各国【guó】在社【shè】会经济【jì】不同发展阶段对电力【lì】产品【pǐn】及【jí】其服务的商品【pǐn】属性还是公共【gòng】产【chǎn】品属性【xìng】或者【zhě】两【liǎng】者兼之的选择【zé】运用，是针对经【jīng】济发展、社会效益、民众福【fú】利的综合考【kǎo】量后确定的，不同【tóng】发展阶段可能【néng】选择不同。2002年以来，全国电力供应由短缺【quē】转为【wéi】基本满足并【bìng】实现略为【wéi】富余的格局，“政企分开、厂网【wǎng】分【fèn】开【kāi】”也【yě】已【yǐ】完【wán】成，政【zhèng】府和企业的组织【zhī】界面已基本清【qīng】晰。若【ruò】政府仍抓着【zhe】投【tóu】资审批和产品定价等关键经营要素不放，仍然【rán】将电价【jià】作为宏观调控、转移支付和推行产业【yè】政【zhèng】策的工具，电力产品的【de】属性则徘【pái】徊【huái】于商品和【hé】准公共品之【zhī】间【jiān】，扭曲的价格无法提【tí】供有效的经济【jì】信号，无法实现对电力投资、建设以及消费市场引导【dǎo】，政府也不免【miǎn】会陷入交叉补【bǔ】贴的迷【mí】局，难以公正抉择交叉补贴的解决方【fāng】案，供给侧改革【gé】红利难以【yǐ】更大规模地释放。

长远来看【kàn】，应【yīng】逐步减少政【zhèng】府【fǔ】对电【diàn】力市场的过度干预，推动电价体系透明化【huà】，使输配电价真实反【fǎn】映成本【běn】结构特征【zhēng】，即逐步走向高【gāo】电压等级低电价、低电压等级高电价的【de】国【guó】际惯例，逐步剥离【lí】工商业电价【jià】中隐形【xíng】的交叉【chā】补贴项目，独立并公开【kāi】明确居民电价补【bǔ】贴项【xiàng】目【mù】，改隐形暗【àn】补【bǔ】为明补，并通过逐步提高居民价格、完善阶梯电价【jià】机制，逐步减量并最后取【qǔ】消对居民电价的补贴【tiē】，真实、透明地反映【yìng】供【gòng】电成本，从而进一步【bù】发挥【huī】价【jià】格信号的【de】作【zuò】用，实现【xiàn】价【jià】格对电力投【tóu】资、建【jiàn】设以及消【xiāo】费市场的正确引【yǐn】导。

普遍服务投入需求巨大，传统模式难以长期维持

随着电力市场化改【gǎi】革的深入推进【jìn】，电力【lì】普遍服务承担主体和【hé】资金【jīn】来源不明【míng】确的问题【tí】逐渐显现，亟需通【tōng】过改革【gé】建立以电力【lì】普遍服务基金为核心的补偿机制，明【míng】确【què】普遍【biàn】服务承担主体和资【zī】金来源，妥善【shàn】处理交叉补贴问题，确保电力普遍服【fú】务需求【qiú】得以【yǐ】满足，助力电力体【tǐ】制改【gǎi】革顺【shùn】利推【tuī】进。

电【diàn】力普【pǔ】遍【biàn】服务主体责任亟【jí】待从【cóng】法律层【céng】面进【jìn】行明【míng】确。在政企不分、厂【chǎng】网【wǎng】不分【fèn】的时期，政府通过电【diàn】力企业履行其普遍服务【wù】的职责。但是随着电力体制改革的深化，政企分开后，电力【lì】企业【yè】作【zuò】为市场主体的发展目标与普遍服务的基本原则存在一定的冲【chōng】突，故对于履行电力普遍服【fú】务的【de】主体【tǐ】责任亟待明【míng】确【què】。

从《中华【huá】人民共和【hé】国电力法》第八条【tiáo】、第十【shí】二条可以看出，政府实【shí】际上【shàng】是实施电力普遍服务的责【zé】任主【zhǔ】体，政府在【zài】电力普遍服【fú】务中要【yào】体现出主导、组【zǔ】织和推动的作用。电【diàn】力企业在政【zhèng】府的引导和监管下对普遍服务的【de】对象提供相【xiàng】应的用电服务，所【suǒ】以电力【lì】企业是电力【lì】普遍服【fú】务的实施主体。

当【dāng】前【qián】时期【qī】，若【ruò】依然政企职能【néng】不分，既不符合【hé】改革的大【dà】势，也不符合社会主【zhǔ】义市场经【jīng】济建【jiàn】设的实际需要。企业是市场运【yùn】行的直接参与【yǔ】者，政府【fǔ】的电【diàn】力普遍【biàn】服务法律义务虽然必须通过国有电力企业的具体【tǐ】市场行【háng】为来实现，但【dàn】政府责【zé】任【rèn】不能由国【guó】有企业全力承【chéng】担，企【qǐ】业所担【dān】当的还应当是具【jù】体的市场经营责任和【hé】有限【xiàn】度的公益性法【fǎ】律责【zé】任。换言【yán】之，电力【lì】企业【yè】作【zuò】为市场经【jīng】营主体，通常有意愿在【zài】电力设施建设成本【běn】低、人口密集【jí】的经济发达地【dì】区和城市地区投资，但对于偏远地区，追求经济效益的目标与【yǔ】普遍【biàn】服务的需求不相适应。

为【wéi】使普遍服务【wù】能够【gòu】顺利实施【shī】，保障普遍服务受体的权利，国家有必要出面实施干预，通【tōng】过【guò】明【míng】确普遍服务【wù】主体责【zé】任、建立普遍服务机【jī】制、出台补贴措施等【děng】方式保障普遍服务目标【biāo】实现。

地区经济发【fā】展不平衡【héng】，资金问题掣肘中西部【bù】偏远地区长期可持续发展。2002年电【diàn】力体制【zhì】改【gǎi】革以来，电力【lì】普遍服务资【zī】金主要通过交叉补贴来解【jiě】决。一【yī】方面是工商业用户补【bǔ】贴农业、居民用户【hù】，另一方面【miàn】是不同【tóng】经营【yíng】区域的电力企业之间【jiān】的补贴，如城【chéng】市补贴农【nóng】村、东【dōng】部省份【fèn】补贴西部省份、同【tóng】一【yī】个省份内赢利地区【qū】补贴【tiē】亏损地区等。

多年来，在【zài】不【bú】同经营地区间的交叉补贴模式下，电网企业作为【wéi】统筹协【xié】调交叉【chā】补贴资金的平台【tái】，通【tōng】过现金捐赠或代建【jiàn】专项输变电工程【chéng】等形式实现东部地区电网企业对西部省份电网企业进【jìn】行援助。输配电价改革后，各【gè】省级【jí】电网【wǎng】被作【zuò】为独立【lì】核价【jià】主体【tǐ】进行输配【pèi】电价【jià】核定，电网【wǎng】资产权属范围、成本和收益水【shuǐ】平都【dōu】受到严格监管，这【zhè】种【zhǒng】传【chuán】统的“东【dōng】西帮扶”模式将难【nán】以【yǐ】为继。

长远来看，地区间发展【zhǎn】不平衡的【de】事实客观存在，供【gòng】电【diàn】偏远地区确实面临投资规模【mó】大、运维成本【běn】高、电费回收难【nán】的【de】问【wèn】题。在输配【pèi】电价【jià】改革现状下【xià】，若不通过“东西帮【bāng】扶”等措施【shī】，且没有专门保【bǎo】障中【zhōng】西部发展的普遍服【fú】务基金【jīn】，仅靠中西【xī】部地区自身谋求发展，无形【xíng】中【zhōng】将对偏远地区【qū】的投资能力造成巨【jù】大压力。同时，在现行输配电价【jià】核定机制下，当地电【diàn】网企业的巨【jù】额投资都将计【jì】入电网输配成本【běn】，将进一步拉高中西部地【dì】区输配电价水平，对【duì】当地【dì】以及下游电【diàn】力用户用电【diàn】造成更大负担。

基金附加水平仍较高，转供电经营行为亟待规范

在目【mù】前电价【jià】的基础上，政府出【chū】台【tái】并由电网企业代【dài】征了7项（其中2项【xiàng】2017年已取【qǔ】消）政府性基金【jīn】及附【fù】加，分别为重大水利【lì】工程建设【shè】基金、大【dà】中【zhōng】型水库库区移民后期【qī】扶持资金、小型水库库区移【yí】民后期扶持资金、农网还贷资金、可【kě】再生能【néng】源电价附加【jiā】、城市【shì】公【gōng】用【yòng】事业附加费（已于2017年【nián】4月起取消）、工【gōng】业企业结构调整专项资【zī】金（已于2017年7月起【qǐ】取【qǔ】消）。

以国【guó】家【jiā】电网公司2017年的电价数据为例，平均销售电价（含【hán】基金【jīn】与附加）为653.9元/千千瓦时【shí】，政府基金与【yǔ】附加为33.6元【yuán】/千千瓦时，政府基金【jīn】与【yǔ】附【fù】加占【zhàn】比为【wéi】5.14%。

从目前情况看，主要存在两类问题。一是各地区【qū】的电【diàn】价基金附加征收标准【zhǔn】差异性较【jiào】大，管【guǎn】理模式也存【cún】在较大自【zì】主【zhǔ】性【xìng】，导致各地【dì】输配电价的【de】基金附【fù】加水平差异很大，不利于形成各地反【fǎn】映电力成本和供求关系的【de】合理价格，阻碍电力市场跨区、跨省交易，不利于电力【lì】资【zī】源的优化配置。二是在【zài】国家取消【xiāo】了部【bù】分【fèn】基金及附加【jiā】之后，部分产【chǎn】业园【yuán】区、商业【yè】综合体等转供电经营者【zhě】，并未及时贯彻国【guó】家降价措施【shī】，甚至存在在国家规定销售电价之外【wài】乱加价行为，以至于部分电力【lì】用【yòng】户【hù】并未切实享【xiǎng】受【shòu】到国【guó】家降低工商业电【diàn】价的红利，国【guó】家【jiā】对【duì】于转供电环节应加强【qiáng】监管，避免形成价格【gé】传导的灰色地带。

首轮电价核定尚存不足，需要增加调整机制

输配电价改革试点地区暂定输配电【diàn】价格核【hé】定周期为【wéi】3年，核定【dìng】参【cān】数以历史和预【yù】测数据【jù】为基【jī】础。现阶【jiē】段，影响【xiǎng】经济阶段性增【zēng】长因素比较复杂、改革措施存在【zài】不确定【dìng】性，输配【pèi】电价【jià】核定也应统筹考虑各类变【biàn】化因素，增加灵活的调整机制。

电价【jià】平【píng】衡【héng】账【zhàng】户未实体化运作。2014年，在深圳的输【shū】配电价改革试点办法中【zhōng】，首次提出了建立【lì】平衡【héng】账【zhàng】户概【gài】念。平衡账户是为【wéi】满【mǎn】足电力市场建【jiàn】设需【xū】要，保持销售电价相【xiàng】对【duì】稳定【dìng】，妥善处理电力产业链各类企业与电力用户【hù】利益关系而设立的账户。电网企业输配电实际【jì】收入与准许收入之间的【de】差额【é】，通过平衡账【zhàng】户进行调【diào】节，多出部分进【jìn】入平衡账【zhàng】户，不足部【bù】分由【yóu】平衡【héng】账户弥【mí】补。可见，设立【lì】输配电【diàn】价平【píng】衡【héng】账户可以稳定电价，保证电网【wǎng】企业投【tóu】资成本的合理回收。其【qí】一【yī】，当输配【pèi】电价【jià】核定【dìng】初期确定的电量【liàng】增长与【yǔ】周期内实际不符【fú】，需要增加（减少）输配电投资等一些不确定事件发生【shēng】时，实际【jì】收入和准许收【shōu】入的缺口【kǒu】可以由平衡账户进行【háng】弥补；其二，平【píng】衡账户作为【wéi】“蓄水池”和“调节器”，还可以起【qǐ】到稳【wěn】定销售电价的作用【yòng】，是保障“准许成本加合理收益”输配电价机制落实【shí】的重要保证。

但是，现有平【píng】衡账户【hù】并【bìng】未实际起到预期“蓄水池”和“调节器”的作用【yòng】，一【yī】方面，各【gè】地电网投资的成本归集标准不一【yī】，差距较大，当周期内【nèi】电力【lì】实际增速与预期【qī】不符时，增加（减少）的电网投资成本【běn】如何规范化传导到【dào】销售电价或者【zhě】通【tōng】过蓄水池调节的实施细则缺位；另【lìng】一方面，当出【chū】现平【píng】衡账户持【chí】续【xù】亏空时缺乏相应【yīng】的【de】管【guǎn】理办【bàn】法，无法实现【xiàn】资金的自【zì】我平衡。

新增【zēng】政策性资【zī】产的计【jì】提【tí】问题存在争议。为了解决电力发【fā】展【zhǎn】不【bú】平【píng】衡、不【bú】充【chōng】分问【wèn】题，电【diàn】网企业按照国家【jiā】部署加大配网、农网建设投资，这部【bù】分投【tóu】资很大程度上属于社会福利【lì】性投资【zī】，并不能带来与【yǔ】投资匹【pǐ】配的电量增【zēng】长，同时还挤占【zhàn】了监【jiān】管周期内电【diàn】网企业的投资【zī】空间。另外【wài】，随着能源绿色转型发展需【xū】要，新增“煤【méi】改电配套投资【zī】”、“电动汽车发展【zhǎn】配套投资”、“清洁能源【yuán】接入投资”以及其他政策性配套【tào】投资等【děng】。根据【jù】规定【dìng】，当电【diàn】网企业实际投资额【é】低【dī】于规划投资额时，对【duì】差【chà】额投资对应的准许收入的【de】70%予以扣【kòu】减【jiǎn】，反之，差额投资对应【yīng】的准许收入不再上调。若新【xīn】增【zēng】的政策性投【tóu】资不【bú】能全额及【jí】时纳入当期可计提【tí】收益的有效资产，及时调【diào】整电网企业准【zhǔn】许总收入和【hé】输配电价，这将持续推高【gāo】电网资产负债率，带【dài】来沉重的财务成【chéng】本【běn】，严重影响电力可持续发展能力。

两部制输配电价【jià】制度亟【jí】待完善。面对新【xīn】能【néng】源上网电量逐年增加、季节【jiē】性电量波动较大，电【diàn】力市场交【jiāo】易规模【mó】逐步扩大【dà】，电力现货和辅助服务【wù】产品将陆续入市交易等新趋势，为了保障电力系统安全稳定运行、电【diàn】网企【qǐ】业的运维能【néng】力，进一【yī】步挖【wā】掘输电线路容【róng】量【liàng】空间潜力，扩大清洁能【néng】源【yuán】季节性、日【rì】内【nèi】的消纳【nà】规模，与电力市场交易品种不【bú】断丰【fēng】富的规则相结合【hé】，有必要进一步扩大包【bāo】括跨区、跨省和省内的两【liǎng】部制电价覆盖范围，并根据现【xiàn】实情况【kuàng】逐步完善两部【bù】制电价的相关【guān】机【jī】制【zhì】。

监管与考核目标不统一，电网企业处境尴尬

输配【pèi】电价改革【gé】以后，政【zhèng】府逐步建立了以【yǐ】电网有效资产为基础，以【yǐ】“准许成本加上合理收【shōu】益【yì】”为主要【yào】原【yuán】则，对输配电的【de】收入【rù】、成本【běn】、价格进行全范围直接【jiē】监管的新模式，并形成了“事前核定电价、事【shì】中监管【guǎn】投【tóu】资、事【shì】后成本监审”的闭环监管体系【xì】。

在接【jiē】受政【zhèng】府电价监管的同时，作为国有大型企业，电【diàn】网企业经营又受到国务院国【guó】资委【wěi】对盈利能【néng】力、资产质【zhì】量、债务【wù】风险和经【jīng】营增长的明确考核【hé】要求【qiú】。国资委【wěi】对电网企业的绩【jì】效考核内容与建立输配电价核定的新机制、新要【yào】求并【bìng】不【bú】完全一致，导致各目标难【nán】以协调【diào】统一，例如输配电价规【guī】制【zhì】的准许回报率与国资委【wěi】考核的利【lì】润率、资产收益率等【děng】指标【biāo】并不【bú】一致。　　

改交叉补贴暗补为明补，逐步解决电价交叉补贴问题

当前，电价矛盾突出表现为工商业电价水平【píng】虚高，而居【jū】民电【diàn】价【jià】大幅低于供电【diàn】成本。随着电力【lì】体制【zhì】改革逐步【bù】深入【rù】以及【jí】降低工【gōng】商业电价目标的提出，交叉补【bǔ】贴的有效评估【gū】与合理优【yōu】化已【yǐ】经成为推【tuī】进电力【lì】体制改【gǎi】革的必要条件以及进一【yī】步创造经济增长新动能的关键【jiàn】问题。

适时推出针对“妥善【shàn】处理交叉补贴问题【tí】”的顶【dǐng】层设计文件。交【jiāo】叉补贴问【wèn】题由来已【yǐ】久且【qiě】极为复杂【zá】，妥【tuǒ】善【shàn】处【chù】理交叉补贴【tiē】、理顺电价机【jī】制绝非一朝一夕能够完【wán】成，建议以输配电价改革为契机，改隐【yǐn】形暗补【bǔ】为明补【bǔ】，并逐步减量、取消工商业对居民补贴为【wéi】改革发展【zhǎn】方【fāng】向，提出分阶段解决电价交叉补贴的指导意见和时间【jiān】表【biǎo】，从顶层设计【jì】上加以规【guī】范和细化，各地【dì】方政【zhèng】府【fǔ】再根据自身禀赋条件【jiàn】做出具体安【ān】排【pái】。

短期内【nèi】，建议在【zài】现有【yǒu】补贴规模不扩大的基础上【shàng】，理清交叉补贴总水平并改【gǎi】为明补的补贴路【lù】径；从中期看，要建立妥善处理交叉补贴【tiē】的【de】长【zhǎng】效【xiào】机【jī】制，建立明补基【jī】金或税制，进一步【bù】完善居民阶梯电价制【zhì】度；从长期看，逐步减【jiǎn】量、取消工【gōng】商业对【duì】居民电价补贴【tiē】，逐步【bù】建【jiàn】立按【àn】用户用电负荷率定价的机制。

完善居民阶【jiē】梯【tī】电【diàn】价制度，积极减【jiǎn】少【shǎo】交叉补贴。在我【wǒ】国，既【jì】要实现居民整体【tǐ】电价水【shuǐ】平与合理的供电成本相符，又要【yào】解决贫困【kùn】人群用电的补贴问题，就【jiù】需要合理的设计每一档的用电量门槛，最大程度避免将低收入【rù】居民排【pái】除在补贴【tiē】范【fàn】围之外，或者将【jiāng】高收入居民纳入补贴之内【nèi】的【de】设计误差。三档阶梯【tī】电价的设置【zhì】应体现出基本用电【diàn】、合理用【yòng】电【diàn】和【hé】奢侈【chǐ】用电的差别，充分发挥【huī】价格信号的作用，通过【guò】低电价【jià】补贴低【dī】收入人群，同时让【ràng】高收【shōu】入人【rén】群以反映【yìng】合理供【gòng】电【diàn】成本的价格消费电力，实现补偿【cháng】成本与公平负【fù】担【dān】相【xiàng】结合。

居民【mín】用【yòng】电价格总体上要逐步【bù】反【fǎn】映【yìng】供电成本，同时兼顾不同收【shōu】入居民的承受能力，用电少的【de】居民少负担，用电多的居民【mín】多负【fù】担【dān】。现阶段，建【jiàn】议适当降低第一【yī】档电【diàn】量的门槛【kǎn】，并适当提【tí】高第二档阶梯的价格，使第二档、第三档电价能【néng】够合理反【fǎn】映供电成本【běn】，在保障大多数居民基础【chǔ】用电的基础上，使【shǐ】电【diàn】价逐步反【fǎn】映【yìng】电力资【zī】源的合【hé】理价值，引导居民节【jiē】约用电，切实【shí】减少工商业交【jiāo】叉补【bǔ】贴的负【fù】担。

加强监管，督导各利益主体承担相应的电价交叉【chā】补贴责任。从实际国情考【kǎo】虑，我【wǒ】国还需要在一定时期内【nèi】保留一部分电价交叉补贴，短期内并不具备完全取消的条件。现阶段，建议国家【jiā】加【jiā】强监管【guǎn】，稳定电价交叉【chā】补贴【tiē】来源，避免交【jiāo】叉补【bǔ】贴产生较大缺【quē】口【kǒu】。此外，还应督导各【gè】利益主体承担相应的【de】电价交【jiāo】叉【chā】补贴责任。一是地方电网、增量【liàng】配电网与省级【jí】电网【wǎng】具【jù】有平等的市场地位，配电网【wǎng】企【qǐ】业【yè】应【yīng】按照相同的原则和标【biāo】准【zhǔn】承【chéng】担政策性交叉补贴和政府性【xìng】基金及附加；二是自【zì】发自用【yòng】自备电厂供电【diàn】的用【yòng】户，要公【gōng】平承【chéng】担社会责任，特【tè】别【bié】是燃【rán】煤自备电【diàn】厂【chǎng】，须按照当地现行交叉补贴【tiē】标准【zhǔn】缴纳交叉补贴加【jiā】价【jià】。

理清普遍服务政企责任，建立普遍服务长效机制

发达国家实现电力普遍【biàn】服务一【yī】般有【yǒu】三种方式，一是通过交【jiāo】叉补贴方式解决【jué】，通【tōng】常【cháng】在一体化或自然垄【lǒng】断【duàn】企业【yè】内部【bù】实【shí】现【xiàn】；二【èr】是通过【guò】发展分【fèn】布式可再生能源来【lái】解决【jué】偏远地区无电户用电问题；三是建立以电力普遍服务基【jī】金为核心的电力普遍服【fú】务补偿机制。结合我【wǒ】国电力改革与发展的【de】实际，建议建立电力普遍服务基金，保障电力【lì】普遍【biàn】服务【wù】的顺【shùn】利【lì】实【shí】施。

完【wán】善普遍服【fú】务法律机制，理清【qīng】政【zhèng】企责任。目前，我国【guó】仍未建立完备的电力普遍服务补偿机制【zhì】，电【diàn】力【lì】普遍服务的概【gài】念仍不统一，普遍服务【wù】的责任主体、实施主【zhǔ】体【tǐ】不清，服【fú】务【wù】内容和方式等制度规【guī】定【dìng】仍然缺失。建议【yì】在法律层面明【míng】确提出建立电力普遍服务补偿机制，设立电力【lì】普遍服【fú】务基金。出台【tái】电力普遍【biàn】服务【wù】相关配套文件，明确电力普遍服务的内涵、服务对象、服【fú】务【wù】标准、服务范围，明晰普遍【biàn】服务【wù】的责任主体、实施主体及【jí】权责义务，制定电力普遍服【fú】务规划、目【mù】标【biāo】和实【shí】现【xiàn】方式【shì】。出【chū】台电【diàn】力普【pǔ】遍服务基金管理办法，建立电力普遍服务基【jī】金管理机构，细【xì】化招标办法，明确监管主体、监管内容、监管标准【zhǔn】，规【guī】定【dìng】奖惩措【cuò】施。

建立电【diàn】力普遍服务长效机制，保障中西部地区长期稳定发展【zhǎn】。从国际做法【fǎ】看，电力普遍服【fú】务基金的【de】资【zī】金来源主要有【yǒu】两类，一是电价附【fù】加，即从终端用电【diàn】用户【hù】的电价中收取电价附加，构成普遍服务基金；二是【shì】借【jiè】助【zhù】财政拨款【kuǎn】或从各【gè】电力企业的营【yíng】业收【shōu】入中按一定比例提取，以作为普遍服【fú】务基【jī】金。

从【cóng】我【wǒ】国国【guó】情出【chū】发，短期内建议仍然通过【guò】电网企【qǐ】业【yè】内【nèi】部【bù】“东西帮【bāng】扶”的【de】方式来支援中西【xī】部偏远地区电网建设，考【kǎo】虑当前【qián】电【diàn】网企业开展内部【bù】帮扶时存在的实【shí】际问题，建【jiàn】议价格主【zhǔ】管部【bù】门在【zài】核定输配电价【jià】时，允许【xǔ】将帮扶成本计入帮扶省份准许总收【shōu】入、通过帮扶省份输配电价予以回收，同时，建议财税主管部门对帮【bāng】扶【fú】资金在省级电网之间流出、流入【rù】时免征所得税，提高内部帮扶效率【lǜ】。

长【zhǎng】期来看【kàn】，建议建【jiàn】立【lì】国家层【céng】面的电力普遍服务基金，打造科【kē】学合理的电【diàn】力普遍服务的长效机制【zhì】，针对电价承受能力较差的中西部偏远地【dì】区给予税收【shōu】优【yōu】惠和运营补贴【tiē】，并【bìng】对服务标【biāo】准、资金来源【yuán】和成【chéng】本补【bǔ】偿机制进行明【míng】确。

降低政府基金及附加比重，加强对转供电环节监管

电【diàn】力作为商品本应【yīng】该执行【háng】市场交易规则，不应【yīng】承担商【shāng】品之【zhī】外【wài】的特殊功能，电价中【zhōng】的【de】基金附加是因不同阶【jiē】段的特殊需求【qiú】制定出台的，随【suí】着电力市场化改革推进【jìn】，这【zhè】些特殊政策【cè】应当逐步取消或合理归位，还原电力的商品【pǐn】属性。

此外，转供电【diàn】经营者本质上仍然属于供电【diàn】环【huán】节【jiē】，本【běn】身【shēn】并【bìng】无定【dìng】价权，应严格执行国【guó】家制定【dìng】的价格政策、传导【dǎo】国家的调价措施并接受国家监管，做好供电【diàn】“最后一【yī】公里”服务【wù】。建【jiàn】议国家【jiā】针对转供电环节出【chū】台明确的措施办法【fǎ】，加【jiā】强对转供电经营行为的规范【fàn】和监管【guǎn】，进一步明确【què】转供电经【jīng】营者电费【fèi】收取【qǔ】方式，要求按公平、公开的原则向所有用户【hù】合理分摊电费【fèi】。避免在电【diàn】价传导的最后一公里产生灰【huī】色【sè】地带，影【yǐng】响国家【jiā】各类【lèi】调价【jià】政策的顺畅传导【dǎo】。

在【zài】改革的初期阶段，应【yīng】切实做好电价核定与电【diàn】网投【tóu】资、电量增长、降【jiàng】低电价水【shuǐ】平等问题的有【yǒu】效衔接【jiē】，针对存【cún】在问题灵【líng】活【huó】施策、及【jí】时调整，保【bǎo】证电网企业合【hé】理的收益水平，确保电力系统长期稳【wěn】定【dìng】可靠运行。

尽快建【jiàn】立平【píng】衡账户【hù】的具体管理【lǐ】细【xì】则及实施细则【zé】。输配电价平衡账户设【shè】立目标【biāo】是保障电网【wǎng】企业【yè】利润处于合理、稳定水平，既避免【miǎn】电网【wǎng】企业凭借垄断地位获【huò】得超额垄断利润，又不至【zhì】于导致电网企业【yè】发生政【zhèng】策【cè】性亏损，保【bǎo】障改革稳步【bù】推进。根【gēn】据试点经验【yàn】，建议将平衡账户设定在电网企【qǐ】业，由政【zhèng】府价格部门监督和调整使用。平衡账户调整机【jī】制【zhì】触发【fā】比例可根据各省市实际情况设定为【wéi】6%至10%，最大限度减少调【diào】价【jià】的【de】频次，符合核【hé】价周期中【zhōng】的各【gè】方预期。平衡账户调整【zhěng】周期可【kě】设定为一年，与会【huì】计核算周期相一致，有【yǒu】利于各方【fāng】稳定【dìng】经营。

对【duì】于计划外的新增政策性投资【zī】提出明【míng】确解决【jué】方【fāng】案。针对电网作【zuò】为【wéi】实际出资【zī】方（归属权属于【yú】电网企【qǐ】业）的【de】政策性有效资产，应将其纳入输配电价核定的合理【lǐ】成本，并予以计提【tí】收【shōu】益。

跨省跨区输电【diàn】线路输配电价建议采用两部制【zhì】电价形式。电【diàn】量电【diàn】费反映输电服【fú】务【wù】的成本，容量电【diàn】费反映可靠供电、事故备用等安全【quán】服务的【de】成本【běn】。此外，尽快将两部【bù】制价【jià】格实施【shī】范围扩大到一般【bān】工商业用户【hù】，一【yī】定容量以上的工商业【yè】用【yòng】户尽快执行两部制电价，促进工【gōng】商业用电合理反【fǎn】映供【gòng】电成本【běn】。

完善电网企业考核制度，疏解监管与考核间矛盾

目前，国务院国资委对电网企业考核是【shì】按【àn】照商业二类【lèi】企业标准【zhǔn】进行【háng】的，针对新型监管模【mó】式和传统绩效考核体系之间的【de】矛【máo】盾，建议尽快完善和创新对【duì】电【diàn】网企业的绩效考核机制【zhì】，调【diào】整【zhěng】经营指标【biāo】在考核【hé】中所占的权重，使电网企业回归【guī】专注于提供输配电服务的功【gōng】能定位【wèi】，调整【zhěng】电网企业【yè】的经营考核【hé】方向【xiàng】。

突出电网公益【yì】属性。在输【shū】配电【diàn】价改革【gé】背景下，激励【lì】性管制的【de】概念将逐步引入，而激【jī】励考【kǎo】核指标以投【tóu】资精【jīng】准度、用户满意【yì】度以及供电可靠性等指标为准。因此应进一步在考核体系中体现相关【guān】监管指标【biāo】，体【tǐ】现电【diàn】网公益性【xìng】的特点，理【lǐ】顺自身发【fā】展与指标考核【hé】之间的【de】关系【xì】。

突出发展质量指标。电网作为基础产【chǎn】业，发展要有前瞻性【xìng】、宏观【guān】性、策略性【xìng】。我国电力【lì】消费水平相对【duì】于发【fā】达【dá】国家【jiā】还偏低，未【wèi】来电网发展建设的任务还很繁【fán】重，电【diàn】网的发展指标更【gèng】能体【tǐ】现【xiàn】电网【wǎng】企【qǐ】业持续经营【yíng】的需【xū】要，更能体现企业作为社【shè】会运行一份子【zǐ】应承【chéng】担的角色和责任，也更【gèng】能体现政府对【duì】企业的定位【wèi】。建议在电网企业考核指标中突出发展质量【liàng】指标的权重，强调企【qǐ】业的科学可【kě】持续发【fā】展。

完【wán】善绩效考核体系。目前【qián】，国【guó】资委对【duì】电网企业【yè】的【de】考核指标以财务指标为【wéi】主【zhǔ】，主要涉及【jí】资【zī】产、负债、所有者权益、收入、费用、利润【rùn】等会计要【yào】素，建【jiàn】议【yì】加强【qiáng】相关指标关系的研究，做好指标【biāo】之间【jiān】的协调工作，基于监管体系，调整考核【hé】指标体系。

（本文节选自中国【guó】电力企业联合会行业发展与【yǔ】环境资源部2018年《输配【pèi】电价【jià】改革【gé】情况【kuàng】调【diào】研报告》。）