文/阳光时代律师事务所公司与投融资业务部 郭琳芳 李亚奇
一、案情简述
2016年，甘肃省渭【wèi】源县农牧林【lín】业局【jú】(以下简称“县农牧局”)认定甘肃省路【lù】桥【qiáo】公路【lù】投资有限公司(以下简称“路桥公司”)未办理草原征占用手续，擅【shàn】自【zì】使用12.5755公顷【qǐng】其他草地【dì】，上述行为属于非法【fǎ】占【zhàn】用草原的行为，并作出责令停止占用草原、限【xiàn】期【qī】拆除设施【shī】及【jí】罚【fá】款30余【yú】万元的行政处罚【fá】。县农牧局向当地法【fǎ】院申请强制执【zhí】行该行政【zhèng】处罚【fá】决定。
当地【dì】法院经【jīng】审查后认为，根据《草原法》及国【guó】务院颁【bān】布【bù】的《土地利用分类标准》、最高人民法院《关于破坏草【cǎo】原资源刑事案件应用法【fǎ】律【lǜ】若【ruò】干问题》司法解释第七【qī】条等【děng】相关【guān】规定，草原是【shì】指天【tiān】然草地和人工草地，而其他草地应【yīng】归类【lèi】为未【wèi】利【lì】用地。办理征占用手续的【de】草地【dì】应【yīng】为草地天然牧【mù】草【cǎo】地【dì】和人工牧草地，而本案涉及的草地属其他草地【dì】，归类【lèi】为未利用地，对归类于未利用地【dì】的其他草地是否【fǒu】依照【zhào】使用草【cǎo】原的规定前【qián】置审核尚无法律规【guī】定【dìng】。法院最终【zhōng】认【rèn】定【dìng】县农牧局的处罚适用法律错误【wù】，并裁定对该行政处罚决定【dìng】不予强制执【zhí】行【háng】。
西北地区的光伏项目大多会涉及【jí】草地，笔【bǐ】者日前办理光【guāng】伏项目并【bìng】购业务时也遇到了类似问题：国土部门【mén】认定为未【wèi】利用【yòng】地【dì】中的“其他【tā】草【cǎo】地”，而当地【dì】草【cǎo】原主管部门【mén】认【rèn】定为干旱性荒漠草原。国土【tǔ】部门和草原主管部门【mén】对同一宗地的性质认定不一【yī】致。笔者就此咨询当地省级草原主管部【bù】门【mén】，省级草原主管部门【mén】答复项【xiàng】目如果占用的是【shì】干旱性【xìng】荒漠草原，就应当办理草原征占用手续，但【dàn】具体办【bàn】理程序要咨询【xún】当地草原主管部门。当地【dì】草原【yuán】主管部门【mén】则认【rèn】为如果【guǒ】是【shì】未利用地【dì】中的“其他草地”的，无【wú】需【xū】办理草原征【zhēng】占用手续，但该部门不会出具任何书面意见或说【shuō】明【míng】材【cái】料。
“其他草地”究竟属于可以【yǐ】直接使【shǐ】用的“香馍馍”，还是需【xū】要办理草原【yuán】征【zhēng】占用手续的“烫手山【shān】芋”，项目【mù】公司面对“其他草【cǎo】地”该何【hé】去何从?
二、法律分析
◆ 征占用草原须办理相关审批手续
我国《草原法》第三十【shí】八条规定【dìng】：进行矿藏开采【cǎi】和工【gōng】程建设，应当不占【zhàn】或【huò】者少占草原;确【què】需征收、征【zhēng】用或者使用草原的【de】，必须【xū】经省【shěng】级以上人民政府【fǔ】草原行政主【zhǔ】管部门审核【hé】同意后，依照有关土地管理的法律、行政法【fǎ】规【guī】办理建设用地【dì】审批手续。
农业【yè】部【bù】2014年颁布的【de】《草原【yuán】征【zhēng】占用审核审【shěn】批【pī】管理办【bàn】法【fǎ】》，则对建设工程征用【yòng】或使用草原的审批权限【xiàn】做了具【jù】体规定。《办【bàn】法》第六条明确征用、使用草原超过七十公顷的，由农业部审核;征【zhēng】用、使用草原七十公【gōng】顷及其以下的，由省级人民政府草原行政主【zhǔ】管部【bù】门审核。
因此建设工程若确实需要占用草原【yuán】的，应当【dāng】办理【lǐ】草原征【zhēng】占用手续，并报具【jù】有审【shěn】批权限的草【cǎo】原主管部门审核。
◆ 需办理草原征占用手续的草原类型
究竟哪些【xiē】类型的草原应当办理草【cǎo】原征占用【yòng】手续【xù】呢?我【wǒ】国《草原法【fǎ】》第二条规定：“在中华人民共和【hé】国领域【yù】内从事草原【yuán】规划、保护、建【jiàn】设、利【lì】用和管理活动，适用本法。本法所称草【cǎo】原，是指天然【rán】草原和人工草地。”
最高人民【mín】法【fǎ】院《关于审理破坏草原【yuán】资源【yuán】刑事案件应【yīng】用【yòng】法律若干问题的解释》(法释〔2012〕15号)第【dì】七【qī】条明确：“本【běn】解【jiě】释所称‘草原’，是指天然草原和人工草地【dì】，天然【rán】草原【yuán】包括【kuò】草地、草山和草坡，人工草地包【bāo】括改良草地和【hé】退耕还草地，不包括城镇草地。”
根【gēn】据上【shàng】述规定，需要办理草原征占用手续的草【cǎo】原范围【wéi】主【zhǔ】要包【bāo】括天然草原和人工【gōng】草地两【liǎng】大类，而其他草地是否应当【dāng】归类【lèi】为草原，法【fǎ】律【lǜ】并未明确规定。
◆ 其他草地的定义
依据中华人民共【gòng】和国国家【jiā】标准【zhǔn】GB/T21010-2017《土【tǔ】地利用现状分类》(详见下表)，“其他【tā】草【cǎo】地”是指树木郁闭度<0.1，表层为土质，不用于放牧的草地。按照【zhào】《中华人【rén】民共【gòng】和【hé】国土地管理法》的土地性质分类，天然牧草地、沼泽草地、人【rén】工牧【mù】草【cǎo】地属【shǔ】于农用地【dì】，而其他草地则属于未利用地。
《土地利用现状分类》草地分类
综上，现行法律法规对于“其他草地”是否应当办理草【cǎo】原【yuán】征【zhēng】占用手续确无明【míng】文规定。通过对比《草原法【fǎ】》和《土地利用【yòng】现【xiàn】状分类》，《草原法【fǎ】》规【guī】定的草原范围是天然草原和【hé】人工【gōng】草地，不包含“其他草【cǎo】地【dì】”。而【ér】《土地【dì】利【lì】用现【xiàn】状分类》其将天然牧草地和其他草地作为两【liǎng】个独立【lì】的【de】二级分类，并将其他草地【dì】划入未利【lì】用地【dì】而非农用【yòng】地范畴，也意【yì】味着其他草地与天然【rán】牧草地存在【zài】区别。
依据我国土地【dì】管理相关规定，建设项目占用未利【lì】用【yòng】地或农用地的，办【bàn】理程序【xù】和繁简程度【dù】都有很大区别。占【zhàn】用未利用地的可直接办理建设用【yòng】地【dì】手【shǒu】续，而【ér】占用农用地的【de】需办理“农用地转【zhuǎn】用【yòng】”手【shǒu】续后，方可办理【lǐ】建设用地【dì】相关手续。
三、律师建议
我国《草原法》第六十【shí】五条规定：未经批【pī】准或者采取欺【qī】骗手段【duàn】骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的【de】，依法追究刑事责任;尚不够【gòu】刑事处【chù】罚的，由县【xiàn】级以【yǐ】上人民政【zhèng】府草【cǎo】原行政主管部门依据职权【quán】责令【lìng】退还【hái】非法使用的草原，对【duì】违【wéi】反草【cǎo】原保护、建设【shè】、利用规划擅自将草原改【gǎi】为【wéi】建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他【tā】设施，恢复草【cǎo】原植【zhí】被，并处草【cǎo】原【yuán】被【bèi】非法【fǎ】使用前三年平均产值【zhí】六倍【bèi】以上十【shí】二倍【bèi】以【yǐ】下的罚款。
根据上【shàng】述规定【dìng】，一【yī】旦建设项目【mù】被认定为非法占用草原，不【bú】仅会对项目本【běn】身合法性产生影响，更有甚者会【huì】被【bèi】追究【jiū】刑事责任。基【jī】于法律法规无明确规定以及【jí】实务【wù】中各地对“其他草地”手续办理的理解【jiě】不一的实际，建议新能源的项【xiàng】目【mù】业主或【huò】投【tóu】资方在开展项目前【qián】期工作或【huò】者收购项目时【shí】，尽量要求草原主管【guǎn】部门提供【gòng】书面文【wén】件【jiàn】，确认项目占【zhàn】用“其他【tā】草地”不存在法律障碍，不需要办理草原征占【zhàn】用手续，以规避相应用地【dì】风险。
