一、2018年光伏政策U型反转事件梳理
在【zài】延续早前对光伏【fú】产业积【jī】极支持的政策引导下，今年中多【duō】部【bù】委突然发【fā】布了“9-21”政【zhèng】策，光伏市场【chǎng】陷入“冰【bīng】冻期”;近期【qī】，国家又有意从支持民营企业发【fā】展与【yǔ】商【shāng】讨光伏产业【yè】规划方面【miàn】做出积极调整。具有标志【zhì】性的事件如下：
(一)9-21新政提出降规模减补贴
9-21，国家发展改革委【wěi】、财政【zhèng】部、国家能源局联合【hé】发布《2018中国【guó】市场光伏发【fā】电有关事【shì】项的通【tōng】知》，业内俗称“9-21新政”，通知宣布下调2018年光伏建设规模指标，同【tóng】时下调【diào】光伏【fú】标杆上网电价【jià】，严苛程度超预期。“新政【zhèng】”明确以下几点：(1)暂不安【ān】排2018年【nián】普通光【guāng】伏电站建【jiàn】设【shè】规模，在国家未下发文件启动普【pǔ】通电站建【jiàn】设规【guī】模前，各【gè】地【dì】不得以【yǐ】任何形式安排【pái】需国家补贴的普通【tōng】电站建设;(2)2018年安【ān】排10GW左右支持【chí】分布式光伏项目建设;(3)从【cóng】9-21起，新【xīn】投运的【de】光伏电站标杆上网电【diàn】价每千【qiān】瓦时下【xià】调0.05元;(4)未【wèi】纳入国家认可规模管理范围的【de】项目，由【yóu】地方依法予以【yǐ】支【zhī】持。
(二)总书记明确支持能源转型
9-21，习主席【xí】主持召开民企座谈会并发表重要讲话。光【guāng】伏领域【yù】中，通威、隆基、正泰、特【tè】变电【diàn】工【gōng】等【děng】龙头企业董事长参加会议【yì】并坦陈行业面临【lín】的困难。习【xí】总【zǒng】书记现场做出三点【diǎn】批示和回应【yīng】：(1)牢固树立【lì】绿【lǜ】色发展理【lǐ】念，十九【jiǔ】大报告提出能源转型，推【tuī】进清洁发【fā】展;(2)一刀切政策没有充分调【diào】研、听取【qǔ】企业意见【jiàn】，对政策实际【jì】影【yǐng】响考【kǎo】虑【lǜ】不周，没留调整期，工作方式简单;(3)兑【duì】现《巴黎协定》承诺。
(三)国家能源局研究调整光伏产业规划
9-21，国家能源局召开座谈会，商【shāng】讨“十三【sān】五【wǔ】”光伏行业的【de】发展【zhǎn】规【guī】划调整【zhěng】，包括：(1)2022年前光伏都有补贴，补贴退【tuì】坡【pō】不会【huì】一刀切;(2)十三五光伏目标要提高，可以比210GW更积极一些【xiē】，“十【shí】三五”规划【huá】的光伏装机目标有望【wàng】调整至【zhì】超过250GW，甚至达到【dào】270GW;(3)加快研究制定【dìng】并【bìng】出台明【míng】年政策，国家能源局将重点加速出台2019年的光伏【fú】行【háng】业相【xiàng】关政策，对市场的稳定发展提【tí】供【gòng】保障;(4)认可户用光伏指标单【dān】独管理，和工商业分【fèn】布【bù】式区分开，将进一步引导和支持户用分布式光伏【fú】的有序【xù】发【fā】展【zhǎn】。
二、光伏政策U型反转事件下的产业众生相
(一)制造端与应用端量价齐跌
长期【qī】以来，我国光【guāng】伏产业严重依赖补贴进行【háng】扩【kuò】张，在整个市场大环境去杠杆的背景下，一直处于【yú】高速发展期的光伏产业势必面临洗【xǐ】牌。一石激起【qǐ】千层浪——被称为“史上最【zuì】严【yán】”光伏新政的【de】出台导致了整个光伏【fú】行业的加速洗牌，行业内有【yǒu】人称“9-21新【xīn】政”为【wéi】光伏【fú】产业的【de】“去【qù】杠杆”过程。
随之而【ér】来的是，国内【nèi】需求呈现【xiàn】断崖式下降【jiàng】，各个环节产品【pǐn】价格【gé】急速下【xià】跌，光伏行业呈现明显波动——今年前三季度光伏【fú】新增【zēng】装机【jī】34.5GW，同比下降20%;光伏制造行业也【yě】受到较大影响，相关产【chǎn】品价格下【xià】跌幅明显【xiǎn】：硅料【liào】价格约【yuē】46%、单晶硅片约43%、多晶硅片【piàn】约【yuē】55%，单晶电池【chí】片【piàn】约35%、多晶电【diàn】池片约50%、单晶组件约【yuē】26%;一线厂商仍旧可以【yǐ】达到较高的开工率，而二三线厂商普遍有开工率不【bú】足【zú】甚至停产的情况【kuàng】。
(二)金融机构惊忧无措、踌躇不前
金融【róng】机构对于光伏行业的信【xìn】贷【dài】政策也随【suí】即收【shōu】紧，不少金融机构采【cǎi】取十分【fèn】谨慎的“观【guān】望”政策【cè】，基本全线暂停对光伏【fú】有【yǒu】关的一切融【róng】资业【yè】务投放。由【yóu】于【yú】光伏投资的六七成资金均【jun1】来自于银行贷款，剩余资本金部【bù】分则通过融资租赁、自有资【zī】金、增发新【xīn】股、引入外部投资者【zhě】等方式获得，“新政”的实施与银行等金融机【jī】构审【shěn】批政策的【de】收紧【jǐn】，使光【guāng】伏企业遭遇到了【le】前所未有的危机与【yǔ】挑战，甚至到了【le】“生【shēng】死【sǐ】存亡”的关键时刻【kè】。
而时隔五个【gè】月后，光伏产业【yè】政策风【fēng】向似乎【hū】又急转——国【guó】家【jiā】相关部门及时【shí】根据政策变【biàn】动对市场的影响予以调整，并在【zài】多方【fāng】倾听【tīng】企业呼吁后纾困。受近【jìn】期两次会【huì】议【yì】中习【xí】总书记【jì】亲自点评光伏行业发展、未来光伏【fú】“十三五”规划将被【bèi】修【xiū】改、户用市【shì】场有望【wàng】重【chóng】新【xīn】启动、央行及各个【gè】地方力挺我国民企等一【yī】连串重大利好的影响下，发展前景【jǐng】看似不明朗的光伏市场【chǎng】又迎来了希望的曙光，令人猜想光伏政策是否已触底回暖、光伏行业能否解决历史问题，迎来根本性反转?
三、光伏行业后续政策导向与发展重点
(一)再生能源配额将逐步替代财政补贴
近期，相关【guān】部委【wěi】为光伏行【háng】业的消纳、补贴问题，提出了发电权现货【huò】交【jiāo】易、可再【zài】生能源配额制、绿【lǜ】证【zhèng】等进【jìn】一步解决办法，表明政【zhèng】府【fǔ】对新能源行业的支持【chí】态度。
今年7月，国家【jiā】发展改革委、国家【jiā】能源局发布的《关于积极推进电力市场化交易进一【yī】步完善交易机制的【de】通【tōng】知》要求【qiú】地方政府【fǔ】、电网企业、电力用户分别承担配额【é】制【zhì】落实主【zhǔ】体责任【rèn】、组织责任和消纳责【zé】任，履行【háng】清【qīng】洁能【néng】源【yuán】消纳义【yì】务。另外，通知【zhī】还指出在确保供电安【ān】全的前提下，完善【shàn】和创新【xīn】交易规【guī】则，推进规【guī】划内的风电、太阳能发电等可再【zài】生【shēng】能源在保障利用小时数之外参与【yǔ】直接交易、替代【dài】火【huǒ】电发【fā】电权交易及【jí】跨省跨区现货交易试点等，通过积极【jí】参与市场化交易，增加上网【wǎng】电量【liàng】，促进【jìn】消纳。建立电力现货市场【chǎng】，主要意义【yì】在于【yú】解决困【kùn】扰多年的清洁能源进入市场后面临的【de】弃风【fēng】弃光问题。
今【jīn】年【nián】9月国家发改【gǎi】委下发的《可再生能源电力配【pèi】额及考核办法》(第二次征求意见稿)强制可再生能【néng】源电力消纳引导【dǎo】新能源行业进入新时代，同【tóng】时明【míng】确各省新能【néng】源消纳【nà】最【zuì】低配额指标，确保行业发展底线，新增可再生能源消纳【nà】要求确保未【wèi】来三【sān】年装机空【kōng】间。
为解决补贴缺口【kǒu】问题【tí】，我国【guó】2017年2月就已提前推出“可再生能源绿【lǜ】色电力证书”制度，鼓励居民通过认【rèn】购“绿证”的形式自愿承担一部分可【kě】再生能源发【fā】展成本，其核【hé】心【xīn】在于发【fā】电【diàn】企业和超【chāo】额完【wán】成【chéng】考核任【rèn】务的消纳方可以通过【guò】出售绿证获得增量【liàng】收益。与可再生能【néng】源基金补贴【tiē】相比，绿证交易的优势在于周转速【sù】度较快，当年即可入账【zhàng】，不【bú】存在拖欠【qiàn】情况【kuàng】，能够显著改善可再生能源发【fā】电企业的现金【jīn】流水平和【hé】盈利水平，以确【què】保补贴退坡【pō】的同时【shí】，光【guāng】伏产业依然得【dé】以稳健【jiàn】发展。
(二)户用分布式光伏地域延伸性与投资性强
近日，国家能源局的【de】专【zhuān】业人士表示【shì】，国【guó】家层【céng】面认可户用光伏指标单独【dú】管理，和工商业分布式区分开【kāi】，并将进一步引导【dǎo】和支【zhī】持户用分布【bù】式光伏的有序发展。目前【qián】，户用分布式光【guāng】伏【fú】仅集【jí】中在江苏和浙江等【děng】地区【qū】，其他【tā】地区户用装机量【liàng】仅为2-3GW。未来户用装机还【hái】要【yào】继续【xù】往北走向山【shān】东、辽宁，往南走向福建【jiàn】和广东等省份，因此整体需求仍有【yǒu】很大【dà】空间。另【lìng】外，在【zài】集中式【shì】光伏标杆电价每年下调【diào】的政策下，分布式光伏电价补贴已【yǐ】连续四年保持不变，在今【jīn】年虽将分布式光伏补贴下调了0.1元/Kwh，但下调幅度远低【dī】于【yú】标杆【gǎn】电【diàn】价【jià】;在分布式补贴下调后【hòu】的环【huán】境下，户用分布式的项目回报率依【yī】旧【jiù】可高达15%，其投资属性依旧很【hěn】强。
因此，在重点发展分布式光伏的大背景下，户用光伏项目若可在【zài】未来【lái】获得相关政策【cè】的支持，如【rú】给予户用光伏【fú】项目更多的规模指标或保【bǎo】持其【qí】补贴水【shuǐ】平【píng】，“自发自用、余量上网”模式下的【de】户用分布式【shì】毫无疑问将【jiāng】是未来【lái】的发展重点。
(三)领跑者项目成本可支持中标价格接近火电
2015年1月能源局提出光伏领跑者计划，最初在于鼓励光伏新技【jì】术的应【yīng】用和发展【zhǎn】，从【cóng】而推动整个【gè】产业链向高端制造发【fā】展，摆脱【tuō】低端重复建设【shè】的困局。而【ér】随着2016年第二批领跑者计【jì】划引入竞价【jià】机制，领【lǐng】跑【pǎo】者逐步承担起光伏【fú】发电价格发现的作【zuò】用。领跑【pǎo】者项目【mù】通过引入竞【jìng】价【jià】机【jī】制与地方政府通过承诺给【gěi】予土地、接入、消【xiāo】纳【nà】等一站式服务推【tuī】动发电成本的下降【jiàng】，降低企业的非技【jì】术成本，从而【ér】降低【dī】中标电价。
第三批领跑【pǎo】者【zhě】计划【huá】吸取【qǔ】了【le】前两次招标建设的经验，在基【jī】地评选期即引入【rù】了对于基地的日照水平、土地【dì】类型【xíng】及【jí】成【chéng】本、接入系统的建设、电力消纳保障以及地方【fāng】政【zhèng】府推进工作机制【zhì】和保障【zhàng】机【jī】制度五方面考核，引导地方政【zhèng】府降低企业【yè】投【tóu】资的非【fēi】技术【shù】成【chéng】本。在降低成本、降低【dī】电价【jià】方面，我国第三期的光伏领跑者项目【mù】起到了较【jiào】好的效果【guǒ】，部分【fèn】地区的【de】报价已经低于当地火电价格【gé】。例如第三【sān】期基地里最低电价【jià】是青海【hǎi】格尔【ěr】木的光伏领跑基地，电价为0.31元/每【měi】千瓦【wǎ】时，比当地的煤电标杆电价还要低4.5%，我国光伏产业的发展【zhǎn】重点将【jiāng】从规模【mó】扩【kuò】张转向提【tí】质增效，平价上网之路已触手可及。
(四)平价上网试点将推动无补贴项目推广
在9-21国家【jiā】能源【yuán】局【jú】召开的会【huì】议上，明确表明了要积极推进平【píng】价等【děng】无补贴风电、光伏发电项目建设，率先在资源条件好、建设成本低、市【shì】场【chǎng】消【xiāo】纳【nà】条【tiáo】件落【luò】实【shí】的地区，确定一批无须国家【jiā】补贴的【de】平【píng】价或者低价风电、光伏【fú】发电建设【shè】。
目前，部分工商业直【zhí】供电项目已具备摆脱补贴能力。近期山东省发改【gǎi】委向【xiàng】国家能源局申报《关于东【dōng】营市河口区【qū】光伏发电市场化【huà】交易项目无需国家光【guāng】伏发电【diàn】补【bǔ】贴【tiē】的请示》，第一次提出【chū】了无需【xū】补贴的地【dì】方【fāng】电站【zhàn】项【xiàng】目。项目主要利【lì】用地方的盐【yán】碱地【dì】，建设光伏电【diàn】站供应【yīng】附近的化工园区。由于工【gōng】商业项目电价相对【duì】来说较一般较高，随着光伏系统成本的【de】下降，部【bù】分项目在工商业直【zhí】接售电模【mó】式下【xià】，已经【jīng】能够【gòu】形【xíng】成【chéng】较好的投资【zī】回报率。国【guó】家能源局【jú】对于项目进【jìn】行了肯定和批复，预计【jì】这一形式将【jiāng】会在国内陆续出现【xiàn】，从而推动国内光伏【fú】无补贴项目的【de】推广。
四、光伏发展存在的主要问题
当前虽然光伏【fú】政策已转向【xiàng】积极【jí】，但同时也要看到，推动“9-21新【xīn】政”产【chǎn】生的客观条件依【yī】然【rán】存在，仍可能制约国内光【guāng】伏【fú】行业的发展。
(一)拖欠的光伏补贴影响产业链正常运行
光伏市场规模【mó】快速扩大和可再【zài】生能【néng】源附加【jiā】征收不【bú】足【zú】，补贴【tiē】资金缺口明显，多数光伏发电项【xiàng】目难以及时获得补【bǔ】贴，增【zēng】加了全产业链资【zī】金【jīn】成本，特【tè】别是光伏企业以民营企业【yè】居【jū】多且业务单一，融【róng】资能【néng】力较【jiào】弱，市场波动【dòng】易【yì】导致行业风险快速聚集。据测算，“9-21”时已明确我国【guó】可再【zài】生【shēng】能【néng】源补贴资金缺口已超1200亿元。
从收入端看，在国家大力推动工商业【yè】电价【jià】下降【jiàng】，减轻企【qǐ】业负担【dān】的【de】大【dà】背景【jǐng】下，可再生【shēng】能【néng】源基金附加金额短期难以大幅上浮;而【ér】支出端，由【yóu】于光伏电站【zhàn】投资成本的快速下降导致光伏电【diàn】站投【tóu】资【zī】回报率【lǜ】快速上升，光伏电站装机【jī】量增长迅猛，导致补贴资金缺口不断增大。
(二)东西部供需矛盾导致弃光限电仍较严重
西北【běi】地区消【xiāo】纳能力有限【xiàn】，外【wài】送又受到【dào】配套【tào】的【de】输电线路限【xiàn】制，与常规能源的竞争关系是弃光严重的主【zhǔ】因。东、中、西部【bù】协同消纳市场没有形【xíng】成，省间【jiān】交易存在壁【bì】垒，输电通道建【jiàn】设滞后于光伏等新【xīn】能源【yuán】发展，加【jiā】上现有电网【wǎng】调【diào】峰能力及灵活性不【bú】足，西【xī】北本【běn】地消纳能【néng】力有限，造成【chéng】西北部地区弃光限电严重，东西部供给不均衡【héng】。
(三)过高非技术成本导致光伏企业负担仍较重
技术【shù】的进【jìn】步【bù】使得【dé】光【guāng】伏电池、组件等成本不断下降，但是与光【guāng】伏技术无【wú】关的【de】成【chéng】本，如土地成本、电网接入成本等在加速成为【wéi】制约光伏系统成【chéng】本快【kuài】速下降的重【chóng】要因素。
据测算，非技术成本已经占到【dào】总【zǒng】投资成本的20%以上，算到电价上面至【zhì】少0.1元/千瓦时。关【guān】于土地租金的交付，有【yǒu】些【xiē】地方甚至【zhì】要求【qiú】一次性缴【jiǎo】纳【nà】20年的租金，;一些地方仅征用【yòng】耕地占地费和土地使【shǐ】用费【fèi】就给企业一次性要【yào】增加几千万元的【de】费用，这些成本无【wú】疑【yí】使光伏企业的成本负担加【jiā】重不少。
五、基于商业银行角度的政策建议
(一)保持政策的稳定性与连续性
政【zhèng】策【cè】的改变【biàn】应留【liú】给行【háng】业【yè】足够的反应期和缓【huǎn】冲期。如对“9-21”的政策落实【shí】，应有一定的【de】范围划分和执行标准，不应采取一刀【dāo】切的做法。“9-21新政”的【de】核心就【jiù】是要尽【jìn】快建立一个【gè】平价上网的光伏市场，平价上【shàng】网是【shì】新【xīn】政的【de】目【mù】的【de】，也是市场发【fā】展的必【bì】然之路，但调价应有明【míng】确的时间窗口，并【bìng】做好长【zhǎng】远规划【huá】，并与产业成本结合，循序渐进，逐【zhú】步落实;同时，保持政策的稳定性与连续性也有【yǒu】助于商业银【yín】行等金【jīn】融机构保持稳定的【de】信【xìn】用【yòng】政策，支持光伏等新能源产业的发展。
(二)地方政府出台地方补贴支持
9-21，浙江省发改委等6部门联【lián】合下发【fā】了《关于浙江省2018年支持【chí】光伏发电【diàn】应用有关事【shì】项的【de】通知【zhī】》——浙江省内光伏发电项目所发【fā】电量，2018年继续实【shí】行电量【liàng】省补贴政策，补贴标准为0.1元/千瓦【wǎ】时，与国家建设指标脱钩。明确可获得国家可【kě】再生【shēng】能源发展基【jī】金【jīn】补助的屋顶【dǐng】分布式光伏【fú】，在未【wèi】获得国家可【kě】再生能源发展【zhǎn】基【jī】金补助之前，由浙江省【shěng】电力公司继续给予垫付等细则，表明了地方【fāng】政府支持【chí】光伏行业的力度和决心。我【wǒ】们【men】认为【wéi】，参照浙江运作模式，地方【fāng】政府可根据自身【shēn】地方资源【yuán】状况【kuàng】出台【tái】相应【yīng】的地方补贴【tiē】政策。如此，商业银行等金【jīn】融【róng】机构【gòu】可根据不同地方政府的支【zhī】持政策进行差异化授【shòu】信机制的探【tàn】索【suǒ】，助【zhù】力光伏【fú】产业的发展【zhǎn】。
(三)参与户用光伏差异化等政策的制定
近期【qī】的国家【jiā】能【néng】源局会议已明确要单独【dú】管理户用光伏指标，且从目前光【guāng】伏【fú】产【chǎn】业布局来【lái】看，户用光伏【fú】项【xiàng】目已【yǐ】有装【zhuāng】机量尚【shàng】小，发展空间巨大【dà】。建议国【guó】家能源局授权或【huò】组【zǔ】织成立户用光伏专业标准化技术委员会，积极研究制定出【chū】台户用光伏系统及设备规【guī】范、标准及体【tǐ】系，规范光伏产【chǎn】品的市场准入【rù】，如对户用光伏市【shì】场可不进行指标化管理，充分考虑户用光伏【fú】电站分散和【hé】规模小的特【tè】点带来的营销【xiāo】和【hé】运维成【chéng】本高的【de】实【shí】际情况，在补贴上【shàng】采取差别于工商【shāng】业分布式【shì】电站的管理方【fāng】式;同时，商业【yè】银行也可积极参与【yǔ】政策的制定，如将审批该类【lèi】项【xiàng】目遇到的难【nán】点先行【háng】提出，将其解决方式融入【rù】到政策的规【guī】划中，进一步推【tuī】动户用光伏的发展。
(四)给予光伏产业相应的金融政策支持
大力【lì】发展【zhǎn】绿【lǜ】色金融创新模式，鼓励【lì】商业银行【háng】等金融机构【gòu】主动【dòng】走【zǒu】出去【qù】支持光伏企【qǐ】业。可【kě】逐【zhú】步研究针对户用和工【gōng】商业分布式光伏电站的光伏【fú】贷发展成为标准【zhǔn】化的贷款品种的政【zhèng】策【cè】，如由银政企【qǐ】联合打造【zào】的【de】小企业分布式光伏“阳光贷”项目——即由上海市【shì】政府为加快解决当前分布式光伏【fú】面临的【de】融资难题而采取【qǔ】的政府引【yǐn】导【dǎo】、市场运作的项目平台。其中上海市【shì】节能减排中心【xīn】牵头搭建【jiàn】“阳光贷”项目管【guǎn】理和监测平台【tái】，对项目实施评估验【yàn】收出具【jù】评估报告【gào】和【hé】后期监管【guǎn】，上【shàng】海市中小【xiǎo】微企业政【zhèng】策性融资担保基金【jīn】管理中心与贷款【kuǎn】银行联合承【chéng】担风险的损失分担型项目贷款融资业务。“阳光【guāng】贷”结【jié】合了中【zhōng】长期项目【mù】贷【dài】款、担保基金担保、未来收益权质押等多【duō】种金融产【chǎn】品【pǐn】的【de】特【tè】点和【hé】要求，市【shì】场需求【qiú】多，可操作性强，目前首笔“阳光【guāng】贷【dài】”项目融资贷款已【yǐ】在兴业银【yín】行上海分行成【chéng】功落地，可供其他地方政府学习与借鉴。
(五)持续跟踪并建立电力现货市场试点评价机制
全国首【shǒu】个投入试运行的南方【fāng】(以【yǐ】广东起【qǐ】步)电【diàn】力现货市场已于【yú】近期【qī】正式启动试运行，建议国家相【xiàng】关部门建立跟踪评价【jià】机【jī】制，督促相【xiàng】关部【bù】门全面重视电【diàn】力现货市场化交易工作的【de】开展【zhǎn】与【yǔ】落实工作，逐步优化现【xiàn】货市场交易机制，总结出一套实际、实用的【de】经验方案，并定期通报给相关部门与机构【gòu】，同【tóng】时商【shāng】业【yè】银行等金融机构也【yě】可逐【zhú】步探索提【tí】供相应的【de】金融【róng】支持方案，为【wéi】后续电力【lì】市场体系的改革、市场的建立【lì】和全面开展打【dǎ】好坚实基础。
(田乐兴业银行总行绿色金融部研究员)
