该期待源于一项关于新能源电力强制性消费的政策。
9-21，国家发改【gǎi】委、国【guó】家能源【yuán】局联【lián】合下【xià】发【fā】《关于实行可再生能源电【diàn】力配额【é】制的【de】通知》(征求意见稿)(以下简称《通【tōng】知》)。根据这一《通知》，自9-21起对电力消费设定可再生能源配额【é】，按省【shěng】级行政区域【yù】确定配【pèi】额指【zhǐ】标【biāo】，省【shěng】级人民政府承担配额落实责任，售电【diàn】企业和电力【lì】用户则共同承【chéng】担配【pèi】额义务。
包括【kuò】英利、阿特斯等企业【yè】均看好这一制度【dù】的长期利好。但他们同时认为【wéi】，对于期【qī】盼已久【jiǔ】的【de】配额制，最【zuì】终实【shí】施效果如何，还有待现实的考验【yàn】。可以肯【kěn】定的是，前路【lù】挑战不少，但也需【xū】要【yào】给政策的【de】调试留出时间和空间。
保利协【xié】鑫【xīn】能源控股有限【xiàn】公司副总【zǒng】裁吕锦标认为;“尽管政策的出台过程一【yī】波三折【shé】，最后的方案也做了折【shé】中的考【kǎo】虑，但在推动电力【lì】体【tǐ】制改革深化的前提下，如果【guǒ】政策框架各项【xiàng】设计能落到实处【chù】，这一制度【dù】有望解【jiě】决可再生【shēng】能源【yuán】电力的消纳和补贴缺口【kǒu】问题，最终实现产【chǎn】业健康、可持续的发展。”
国家发改委【wěi】能源研究所可再生能源发展中【zhōng】心【xīn】副主任陶冶分析说：“配额制的核心目标是要解决【jué】消纳的问题，通过配额【é】指标的【de】落实【shí】起到一定作用，并逐步【bù】打破省际的壁垒【lěi】。至于【yú】可能出现的问题【tí】，要看下一【yī】步交易机制如何设定，也【yě】就【jiù】是【shì】说如何通【tōng】过配额【é】制来间接【jiē】解【jiě】决【jué】补贴这【zhè】样的问题。”
这是一项被【bèi】称为中【zhōng】国最难【nán】产的可再【zài】生能源【yuán】政【zhèng】策，前后经历了十年的酝酿，中间几经波折，直【zhí】到【dào】最终【zhōng】落【luò】地【dì】。2018年【nián】，“5·31新政”给【gěi】了光伏行业一【yī】记重击，进入下半年行业整体业绩增速出现【xiàn】显著的下滑，与此同时，光伏补贴的缺口在这一年继续扩大。
补贴缺口
作为英利集【jí】团【tuán】光【guāng】伏板块总负责人，刘丁涛【tāo】密切关【guān】注着可再【zài】生能【néng】源电力配额制的几【jǐ】次修订【dìng】，直到9-21最后一版的出台。“包【bāo】括我在内的光伏行业人士【shì】一直在期待【dài】着它的到来。”9-21，刘丁涛告诉【sù】经【jīng】济观察报。
在此【cǐ】之前大约两【liǎng】个【gè】月【yuè】，国家能源局【jú】下发了【le】一【yī】则通知，要【yào】求各省(自治【zhì】区、直辖市【shì】)在9-21之【zhī】前对纳入规划但未建成的新能源项目(风电、光伏发电)项目以及需明确是否需要申请补贴的光伏项目进行摸排，英利按照要求将相关项目报到了发改部门。
刘丁涛认为，摸排的主要【yào】原因是【shì】中央层面需要知道新能源补贴【tiē】的缺口【kǒu】有多少，以及还有多【duō】少【shǎo】的历史遗【yí】留问【wèn】题需要解决。由此，政府希望【wàng】通【tōng】过什【shí】么样的【de】方式解【jiě】决【jué】补贴【tiē】的缺口，是通过【guò】市【shì】场【chǎng】化的方式去解决，还是通过另外出台相关政策来【lái】解决。
英利上报的【de】电【diàn】站项目中【zhōng】有【yǒu】几处位【wèi】于河南省。9-21之前【qián】，英利集团【tuán】在该省投【tóu】资了三个地面电站项目，总装机量为70兆瓦。彼时河南省【shěng】的【de】政策是【shì】“先【xiān】建先得(补贴指【zhǐ】标)”，英利的【de】这些项目在【zài】建成之后【hòu】却因种种外在原因没有获得指【zhǐ】标【biāo】，至今收到的【de】只是脱硫燃【rán】煤标准价。如果按照10%的年收益率，原本10年的回报【bào】期，因之【zhī】延长至20年，甚至是25年。
类似英利这样的电站项【xiàng】目，仅在河南省装机量【liàng】就达【dá】到了【le】1GW(2017年中国光【guāng】伏新增总【zǒng】装【zhuāng】机量为53GW)的规【guī】模【mó】。2018年，英利收到了云南、广西、河【hé】北等几个省(自【zì】治【zhì】区)的光伏补贴，不过这仅【jǐn】是支付到2017年【nián】3月的补贴，自2017年3月【yuè】之后的补贴依然尚未给到。这样的现象，并不局【jú】限于上【shàng】述几省，也【yě】不【bú】是局【jú】限于英【yīng】利【lì】一家。
今【jīn】年【nián】年初，中国能源局官员程晨璐在一次发布【bù】会上【shàng】对外透露，根据中国财【cái】政部的统【tǒng】计，截至2017年底，光伏【fú】电【diàn】价补贴缺【quē】口【kǒu】达到1000亿元。2018年风光每年所需补贴将达到1600亿【yì】元。其中【zhōng】光伏一【yī】年所【suǒ】需补贴901亿元【yuán】，风电一年所需补【bǔ】贴761亿【yì】元。2019年风光每年【nián】所需补贴【tiē】将达【dá】到【dào】1800亿元【yuán】，其【qí】中光伏一年所【suǒ】需补贴1022亿【yì】元，风电一年【nián】所需补贴828亿元。2020年风光补贴缺【quē】口将达到4000亿元，其中光伏补贴缺口617亿元，风电补贴缺【quē】口1380亿元。
补【bǔ】贴【tiē】缺口成为光【guāng】伏行业的一道坎，颁【bān】布于年【nián】中【zhōng】的光伏“5·31新政”则像是当【dāng】头【tóu】一棒，令一众光伏【fú】企业感到【dào】措手不及【jí】，并很快在数据上得以显现。
中国【guó】光伏行业协会秘书长王勃华日前对外透露的数据【jù】显示【shì】，2018年【nián】上半年【nián】行业多晶硅【guī】产量增幅为24%，但受到下【xià】半年产【chǎn】量的拉【lā】低，9-21月的增幅【fú】则只有8.8%，硅片、电池片、组件的产【chǎn】量表现出了【le】同样的规律。此外【wài】，上半年【nián】国内新增光伏装机【jī】量约为24.3GW，同【tóng】比持平，但9-21月的数字却同比下【xià】降19.7%之【zhī】多。王勃【bó】华表示：“上半年户用光伏发展复苏快于【yú】预期，但5·31新政【zhèng】之后【hòu】几乎陷于【yú】停滞。”
保利协鑫【xīn】能源控股有限公司副总裁吕锦【jǐn】标向经济【jì】观察报介绍【shào】，2018年【nián】，国内几【jǐ】乎【hū】所有电力公司都减少了光伏的装机量【liàng】。即便是【shì】作为行业龙头的协鑫【xīn】，也在适【shì】当缩【suō】减光伏发电的计划。“协鑫目【mù】前拥有【yǒu】700万千【qiān】瓦的【de】光伏发电，从可再生能源配额的角度，持有【yǒu】的【de】光伏【fú】发电【diàn】装机够【gòu】多了，占用了大量【liàng】资【zī】金。”
这【zhè】样的影响甚至波及【jí】到了光伏【fú】供应链【liàn】的【de】最上【shàng】游——组【zǔ】件【jiàn】制造商的生产设备供应商。深圳丰盛装备股【gǔ】份有限公司CEO王【wáng】俊潮告诉经【jīng】济观察报，即便是电池片的【de】生产设备【bèi】供应商也出现了阶【jiē】段【duàn】性的【de】困难：资金紧【jǐn】张【zhāng】、融资困难，死【sǐ】去的企业不在少数。
2018年7月，阿特斯阳【yáng】光电力集团董【dǒng】事长【zhǎng】兼【jiān】首席执行官瞿晓铧在黄山【shān】举行的【de】光伏大会【huì】上，就5·31新政【zhèng】之后的变化说【shuō】，“从产业链【liàn】来看，越靠前端，产能过剩越严重，关【guān】停的企业也越多。与此同时【shí】，布局海外的组件企业比单纯布局【jú】国内【nèi】市【shì】场的企业【yè】日子【zǐ】会更好过一【yī】些。”他介绍【shào】，阿特【tè】斯每个月直接发货的【de】国家数至少超过【guò】50个，尽管有些【xiē】市【shì】场较小【xiǎo】，有些市【shì】场【chǎng】利【lì】润率不【bú】高，但在行业低潮【cháo】时会展现出这一战略【luè】的稳健性。
在刘丁涛等人看来，在这样的关口，出【chū】台配【pèi】额制对于光伏行业的提振作用不言而【ér】喻【yù】：从文件【jiàn】的思路看，通【tōng】过倡导【dǎo】市【shì】场化的交【jiāo】易行为，来弥补补贴的缺口，随着补贴【tiē】的【de】逐渐【jiàn】退出【chū】，形成更加良【liáng】性的竞争氛围【wéi】。从长远【yuǎn】来看，这一【yī】政策将给行业形带来长期的利好【hǎo】。
阿特斯相关人士向经济观【guān】察报分析认为，如果将配额制作为【wéi】一项长期稳定的政策【cè】予以实施，并确能提高对可再生能源的消纳【nà】和【hé】利【lì】用水平，其【qí】结果将有利于行业【yè】发展的可【kě】预【yù】测性【xìng】，降低政策【cè】风【fēng】险，加快可再生能源利用【yòng】的市场化进【jìn】程。
从发电端走向用电端
被刘丁涛等业内人士殷【yīn】切【qiē】盼望的配额制，是一项被称为中国最【zuì】难产的可再【zài】生能【néng】源政【zhèng】策。在国家发改委能源研究【jiū】所【suǒ】可再生【shēng】能源【yuán】发展中心副主任陶冶看【kàn】来，仅从【cóng】2018年的【de】三【sān】版【bǎn】修订内来看，政【zhèng】策的主体框架、核心的思想没有发生变化，但涉【shè】及【jí】到“调整【zhěng】层级【jí】”、“简化内容”、“完【wán】善方【fāng】式”、“衔接机【jī】制”等方面的调整。
事实【shí】上，早在九【jiǔ】年前，也即2009年出台【tái】的《可再生【shēng】能源法》中【zhōng】就已【yǐ】经第一次提出【chū】了配额制【zhì】;2014年，国【guó】务院办公厅【tīng】印发《能源发展战略行动规划(2014-2020年)》，再【zài】次【cì】提出要实施可再生能源电力【lì】配额制。在业【yè】内人士看来，配额制之【zhī】所以【yǐ】讨【tǎo】论了近十年都没有实施，是因为它不是【shì】单一的政策，而是涉及整个体系的【de】设计。
“配额【é】制涉及发电、输电、售【shòu】电和【hé】用【yòng】电这【zhè】些电力市场的所有环节，设计一套制度需【xū】要【yào】考【kǎo】虑【lǜ】很多因素，当【dāng】然也涉及多方利益博【bó】弈，这【zhè】应该是【shì】配额制【zhì】‘难产’的原因。”阿特斯方面向经济观察【chá】报表示。
9-21，一份由国家能源【yuán】局【jú】发布的配额制征求意见稿在电力行业引起了轩然大波，这【zhè】份【fèn】文件是《关于建立【lì】燃【rán】煤火电机组【zǔ】非水可【kě】再生能源【yuán】发电【diàn】配额考核【hé】制度【dù】有关要【yào】求的通知》。按照这一文件所述，燃煤火电机组应承担可再【zài】生能源发电【diàn】的配额责【zé】任，2020年【nián】各燃煤发电【diàn】企业承担的【de】可再生【shēng】能【néng】源发电量【liàng】配额，与火电发电量的比重应在15%以上【shàng】，并按【àn】照年度分解落实考核指【zhǐ】标。
文件一【yī】出，遭到【dào】中【zhōng】国电力【lì】企业【yè】联合会(简称“中电联”)以【yǐ】及五大发【fā】电集团的强烈反【fǎn】对。中电联行业发【fā】展与环【huán】境资源部副主任【rèn】薛静向经济观察报讲述，彼时由她代【dài】表中【zhōng】电联，在其后通过采集大【dà】型发电公司【sī】以及地【dì】方发电公司【sī】的意【yì】见【jiàn】，形成了一份调研报【bào】告，这一报告系【xì】统分析了这一政策对于煤电行业的【de】影响。
报告很快提交到了国家能【néng】源局【jú】以及国家发改委的【de】相关司局。薛静追忆，反对【duì】意见在【zài】国家发改委以【yǐ】及【jí】国家能源局引起了“较大的【de】反响”。在中电联与相关企业“有理【lǐ】有据【jù】”的建言反【fǎn】对之下【xià】，对火电企业进行可再生能源电【diàn】力配额考核【hé】的这【zhè】一【yī】版【bǎn】配额制最终【zhōng】没有了下文【wén】。
事【shì】实上【shàng】，“彼时光国【guó】家【jiā】能源局以及国家发改委【wěi】的各【gè】个【gè】司机内部，也未能就这【zhè】一政策【cè】取得一致的意见。”薛静说。薛静的观点是，调整能【néng】源消费结【jié】构，加大清洁能源的使用比例，逐步减少【shǎo】一次性能【néng】源的使用比例，这个方向毋庸置疑，但问【wèn】题【tí】是，发【fā】展新【xīn】能源【yuán】的责任应该由谁来承担?
在她看来，发展【zhǎn】低碳经【jīng】济需要全【quán】社会的共同努力，而不是强加到煤电企业的身上，在【zài】这方【fāng】面，煤电【diàn】企业【yè】并不负有“原罪”。正因如此，制【zhì】度的设计应该从消费端、而【ér】不是【shì】从供电端着【zhe】手。
9-21，国家发【fā】改委、财政部、国家【jiā】能源局联合印发《关于试【shì】行【háng】可再生能【néng】源绿色电力证书核发【fā】及【jí】自愿认购交易制【zhì】度的通知【zhī】》。这一文件进一步完善风【fēng】电【diàn】、光【guāng】伏发电的补【bǔ】贴机【jī】制，拟在全国【guó】范围【wéi】内试行【háng】可再生能源绿【lǜ】色电【diàn】力证书核发和自愿认购，并从9-21起【qǐ】开始自愿认购交易。
按照设想，通过引【yǐn】导【dǎo】全社【shè】会【huì】的绿色消费，促进清洁能源【yuán】的消纳【nà】利用，可以进一步完善风电、光伏发【fā】电的补贴机【jī】制。但自挂牌【pái】出【chū】售以来，绿【lǜ】证【zhèng】交易“核发多，交【jiāo】易少”的问题凸显。
薛静表示，绿【lǜ】证的自【zì】愿交易制度仅【jǐn】能作为【wéi】一种过【guò】渡，原因在于【yú】这一制度没有强【qiáng】制性，买卖缺乏【fá】驱动力，交易量自然极为有限【xiàn】。中国绿色电力证书认购交易【yì】平台的数据则显示，截至【zhì】9-21，绿证的认购者共【gòng】有1576名，共【gòng】认购【gòu】21257个【gè】绿【lǜ】证。与【yǔ】之【zhī】形成鲜【xiān】明对比【bǐ】的是不断增加的挂【guà】牌待交易绿证个数——同时期内，已有800多【duō】万个绿证【zhèng】被核【hé】发，也就是说，绿【lǜ】证购买量仅占核发量的0.26%。
基于此，强制性履行义务的可再生能源配额制呼之欲出。
9-21，国【guó】家能源局印发《可再生能源【yuán】电力配额【é】及考【kǎo】核办法(征【zhēng】求意见稿【gǎo】)》;9-21，国家发改委印发《可再生能源电力配额及考核办法【fǎ】》第二【èr】次征求意见稿;9-21，国家【jiā】发改委、国家【jiā】能【néng】源局【jú】联合下发《关【guān】于实行可再生能源电力配额制的【de】通知》(征求意见稿【gǎo】)。
承担配额制的“义【yì】务主【zhǔ】体【tǐ】”终于【yú】从发电端走向了用电端。上述《通知》规【guī】定，售电企业和电力用户【hù】协【xié】同承【chéng】担配【pèi】额义【yì】务，承担配额义【yì】务的【de】市场主体，其中，售电企业承担与其年售电量相【xiàng】对应的【de】配额【é】，用电企业承担与其用电量相对应的配额。
等待实施
2018年国庆节【jiē】前后，包括刘丁涛在内的国内主流光【guāng】伏企业高管，在【zài】中国光伏行业【yè】协会的召集下先后召开【kāi】了两次会议【yì】，就即将出台的这一行业新政提出意【yì】见和【hé】建议。“企业最为关心的依然【rán】是政策落地的情况。”刘【liú】丁【dīng】涛向经济观【guān】察报表示【shì】，“能【néng】不【bú】能达到预期的目标【biāo】，需【xū】要拭目以待，各省的决策【cè】者【zhě】对于【yú】这件事情的重视【shì】程度不【bú】同【tóng】，执行的效果也会不【bú】尽一致，再者，还要【yào】看后【hòu】续的监督【dū】能否跟得上。”
保利【lì】协鑫【xīn】能源控【kòng】股有限公司副总裁吕锦标表达了相似的【de】观点：“配额制【zhì】对于提升全社会【huì】清【qīng】洁能【néng】源的【de】使用比例肯定【dìng】能【néng】起到作用，但是具体的目标达成还要看实施细则和执行【háng】情况。每【měi】年【nián】各省要落实各自的指标，不【bú】排除过程中一些【xiē】特殊情况的出现，那样的话结果【guǒ】会打上折【shé】扣【kòu】。”
值【zhí】得注意的【de】是，文件【jiàn】规定，对【duì】于【yú】未能完成【chéng】配额的义务主体将予【yǔ】以“联合惩戒”。国家能源局新能【néng】源司负【fù】责【zé】人向经济观【guān】察报解释，目前【qián】，“联【lián】合惩戒”的方式【shì】即是将企业列入不良信用记录。
吕锦标分析说：“下放各省之后出现的执行【háng】偏差。而奖【jiǎng】惩机【jī】制不【bú】起作【zuò】用，或起不到设想的作用，特别是一些经济【jì】政治【zhì】方【fāng】面具体问题出现【xiàn】时【shí】，往往就冲淡【dàn】了【le】可再生【shēng】能【néng】源做【zuò】为辅助地位【wèi】的发【fā】展，并最终让位【wèi】于传统能源的【de】发展，会受电【diàn】力体制改革推进缓慢的【de】制纣。”
阿特斯方面9-21则向经济观察报【bào】表示，鉴于目前的【de】《通【tōng】知》尚未包含实【shí】施细节，预【yù】计有关部【bù】门【mén】会及时出台【tái】配套的规定和政【zhèng】策，而2019年的配【pèi】额指标到2019年一季度才能发布。短期内，配额【é】制对行业的影响在于是否提【tí】高了【le】对存【cún】量资产【chǎn】的【de】利用和是否加大行【háng】业的【de】规模。
国【guó】家发改委【wěi】能源研【yán】究【jiū】所可再生能源发展【zhǎn】中【zhōng】心副主任【rèn】陶【táo】冶向经济观察报【bào】分【fèn】析说：“配额制的义【yì】务主体是覆盖在消费侧，是实际实施过程会涉及发【fā】电、输电、配电【diàn】、用电的【de】所有环节，关【guān】系到的利【lì】益主【zhǔ】体非常广泛。”正因如此，配额制【zhì】的【de】落地可能面临现实【shí】上的诸多挑战。
在【zài】陶冶看来，配额【é】制的核【hé】心目标【biāo】是要解【jiě】决消纳的【de】问题，通过配额指标【biāo】的落实【shí】起到一定作【zuò】用，并逐步打破省【shěng】际的壁垒。至【zhì】于可能出现的问题，要看【kàn】下一步交易机制如何设定，也就是【shì】说如何通过配额【é】制来间接解决补贴【tiē】这样【yàng】的问题。“现在要【yào】做的，一方【fāng】面是完善绿色证【zhèng】书市场【chǎng】，另一方【fāng】面，对配额【é】超额完成量交易进行规则的制定。基于目前的电力市场还【hái】不【bú】能【néng】完全支持【chí】直接可【kě】再生【shēng】能源的电【diàn】力交易【yì】，这些需要【yào】相应【yīng】的配套改革。简而言【yán】之，如何【hé】用市场化机制履【lǚ】行配额义务，需要【yào】进一步或者更快的完善。”陶【táo】冶说。
对于【yú】光【guāng】伏企业而言，问题【tí】依【yī】然棘手：眼下，行业每年千亿之巨的【de】补贴缺口仍然【rán】没有着落【luò】，大量的【de】补贴不【bú】能及时到位，已经影响到企【qǐ】业现【xiàn】有的资【zī】金周转，后续发展亦感到乏力。配额制能给【gěi】他【tā】们【men】带来多【duō】少收益?目【mù】前还很难预知。
