一、“十年磨一剑”的可再生能源配额制
我国可再【zài】生能源电力配额【é】制于【yú】2009年【nián】被正【zhèng】式提出，此后【hòu】经多次公开征【zhēng】集意【yì】见，却【què】始终缺乏关键的“临门一【yī】脚”。配额制【zhì】落地之难，很大程度在于【yú】相关【guān】利益【yì】方【fāng】的博【bó】弈：地方与中【zhōng】央之【zhī】间存【cún】在博弈，各地政【zhèng】府希望国家给的考核指标越低越好，因为推【tuī】行配额制实施过程中需要耗费更多的【de】成本。
配额制施行的三大【dà】难点：一是覆盖【gài】范围广【guǎng】。可再生能【néng】源电力【lì】配额制【zhì】度【dù】包含可再生能源电力发、输【shū】、配、用各个【gè】环节;二是配【pèi】额【é】义务主体数量众多。各类售电公司(包括电【diàn】网公司售电部门)及所有【yǒu】电力消费者等【děng】多【duō】个群体【tǐ】需共同【tóng】履行配额义务，各省级政【zhèng】府也要承【chéng】担本区域配额的【de】落实责任，电【diàn】网【wǎng】企业同样【yàng】要【yào】承【chéng】担经营区配额组【zǔ】织实施责任;三是政策【cè】目标需要攻坚克难。
用配【pèi】额制解决消【xiāo】纳【nà】和补贴资金不足问题仍需配合【hé】绿证相关政策。两者可谓相辅相【xiàng】成，缺一不可。考核责任主体可【kě】通过购买证书完成【chéng】配额考核义【yì】务，也可通过建立自发自用【yòng】的【de】新【xīn】能源发电项目【mù】完成配额考核义【yì】务。用绿证【zhèng】交【jiāo】易的【de】款【kuǎn】项可以部分【fèn】替【tì】代补贴资金，最大的好处就是减轻可再生能源【yuán】发展基【jī】金资金支出【chū】压力，由各类【lèi】市场主【zhǔ】体根据【jù】能源【yuán】转型的要求【qiú】自【zì】发地进【jìn】行利益分配。
二、三轮征求意见稿的演变
(一) 《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》第一版
第一版【bǎn】办法【fǎ】已【yǐ】初具雏形，整个办法分为总则【zé】、配额制定、配额实施、可再生能源电力【lì】证书、监督考核以及附【fù】则六个章【zhāng】节，分两级【jí】指标(总【zǒng】量配额及非【fēi】水电【diàn】配额【é】)对【duì】各省级行政区【qū】域全社【shè】会用电量【liàng】规定最【zuì】低的可再【zài】生能源电力配额指标，并进行监测、评估和考核。第【dì】一版亦初步制定了【le】各省级行政区【qū】域【yù】2018/2020年的【de】两级指标具体值。
(二) 《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》第二版
和第一版结【jié】构一致【zhì】(除【chú】将第四章可再生能源【yuán】电力【lì】证书章节【jiē】修改为【wéi】绿证交易)，第二版在【zài】第一版的基础上做了很【hěn】多补充和细【xì】化【huà】，对六类【lèi】承担可再生能源配额义务主体进行了【le】定义，对配额实施方【fāng】案的内容【róng】和制定【dìng】进行了细化，对各最为【wéi】关键的【de】是对绿证部分进行了细化，对【duì】绿证的核发【fā】、交易、转【zhuǎn】移等各【gè】环节办法进【jìn】行了规【guī】范，两级指【zhǐ】标监管办【bàn】法【fǎ】不变。
与第一【yī】版相比，各【gè】省级行政区域的两级【jí】指标【biāo】配额【é】进行了一定调整，取【qǔ】消了【le】对西藏的考核【hé】。其他【tā】省级行政区域2018年指标：11个省份上调，6个省【shěng】份【fèn】下【xià】调，其中调整幅度较【jiào】大(绝对值超过1%)的为内蒙(13%上调至18%)、云南(10%上调至12%)、新疆(14.5%上调至【zhì】16%)、吉林(16.5%下【xià】调至【zhì】15%)、安【ān】徽【huī】(11.5%下【xià】调至10%)。其他省【shěng】级行政区域2020年指标:16个省份上调【diào】，9个省份下调，其中调整幅度较【jiào】大(绝对值超【chāo】过2%)的为内蒙(13%上调至18%)、甘肃【sù】(15%上【shàng】调为【wéi】20%)、新疆【jiāng】(14.5%上调至21%)、河南(13.5%下调至11%)、吉林【lín】(20%下调至17%)。具体数值调整【zhěng】见下图：
图【tú】1：第二版【bǎn】征【zhēng】求意见稿各【gè】省级行政区域2018及2020年非水【shuǐ】目标值变动情况
经第二版【bǎn】调整后，对比【bǐ】各省市2016及2017年非【fēi】水可【kě】再生能源实际【jì】消纳比【bǐ】例来看，即使不考虑可【kě】能的新增跨省(区)消纳途径，全国【guó】绝大部【bù】分地区都能够完【wán】成2018年的非水可再生能源配额指【zhǐ】标。省内绿【lǜ】证供应充足的前提【tí】下，各【gè】类配额主体实【shí】际【jì】交【jiāo】易绿【lǜ】证的价格很可能处【chù】于较低水平。
而【ér】配额缺口相对最大的甘肃【sù】、青海【hǎi】两【liǎng】个省【shěng】份恰好【hǎo】处于风电光伏资源【yuán】最丰【fēng】富的地区，本地风电光伏装机容量以及利用小时【shí】数的提高将保障绿电供【gòng】应的持续增【zēng】长【zhǎng】，绿证本地交易价【jià】格也不太【tài】可能处于高位。
对比各省市2016及2017年非水可再生【shēng】能源实际消纳比例【lì】来看，2020年非水配额指标的完成【chéng】则有【yǒu】一定压力，2020年省级配额相【xiàng】对2018年【nián】绝对值【zhí】最高【gāo】增【zēng】幅达到了8.5%(湖南省2018年、2020年配额分别为9%和 17.5%)，江苏、安【ān】徽、浙江、福【fú】建、湖南、北京、天津、河北、黑龙江【jiāng】、甘【gān】肃、青海等省【shěng】份完成目标【biāo】均有【yǒu】一【yī】定【dìng】压【yā】力。而各地区配额达【dá】标压力【lì】的差【chà】异【yì】也是推动跨省(区)消纳绿色电【diàn】力的重要动力;除了【le】直接提高装机容量和利【lì】用小时数【shù】，跨【kuà】省(区【qū】)交易将是各地【dì】，特别是用电【diàn】需求密【mì】集而可再生能源资源有限地区达到配额指标的重要【yào】途【tú】径。东部省份用电【diàn】量大，靠【kào】自身【shēn】新能源【yuán】装机完成配额制的目【mù】标难【nán】度【dù】较大，必然要【yào】从【cóng】可再生能源电力富余省【shěng】份购【gòu】买。
图2：第二版征求意见稿【gǎo】各省级行【háng】政区域非水可再生能源【yuán】实际消费比例【lì】与2018/2020目标【biāo】对比
(三) 《关于实行可再生能源电力配额制的通知》(第三版)
第三版的征求意见标题已【yǐ】换成《通知【zhī】》，且征【zhēng】求【qiú】意【yì】见的窗口期也【yě】大大【dà】缩短，可以推测的是【shì】，此前两轮【lún】征求【qiú】意见已【yǐ】经过各相关部委及单【dān】位广【guǎng】泛的讨论和协商【shāng】，并初步【bù】达成共识。2018年各地区配额完【wán】成情况不进行【háng】考核，随通知下达的2018年配额指标用于各地【dì】区自我【wǒ】核查，自9-21起正式进行配额考核，2019年度【dù】配额指【zhǐ】标【biāo】将于【yú】2019年第一季度【dù】另行发布。
从内容上来看，第三版有如下几点大的调整：
将绿证交易章节进行了高度概括和删减，关于此【cǐ】变化有【yǒu】两【liǎng】种推测【cè】：一是，绿证将与可再【zài】生能源电力交易相结【jié】合，不再进行【háng】单独定价和市场化交易;二是，或将额外出台配套绿【lǜ】证交易【yì】细则【zé】。将【jiāng】可再生能源电力配额指【zhǐ】标【biāo】确定和【hé】配额完成量核算【suàn】方法作为配套文件【jiàn】一同【tóng】发布，而【ér】非第【dì】二版【bǎn】的一个章节【jiē】。(个人倾【qīng】向于第二种理解，更【gèng】利于【yú】办法的执行)
未见具体惩罚措施(第二版中明确了罚款的核算办法)，仅提到【dào】两点【diǎn】，一是“承担配额义务的市场主【zhǔ】体参【cān】与【yǔ】电力市场交易时【shí】，应向电【diàn】力交【jiāo】易机构作出履【lǚ】行【háng】可再【zài】生【shēng】能源【yuán】电【diàn】力配额义务的【de】承诺【nuò】”;二是“各省级能源主【zhǔ】管部门会同电力运行【háng】管理部门负责【zé】督促未履行配额义务【wù】的【de】电力市【shì】场主【zhǔ】体限【xiàn】期整改，对未按期完【wán】成整改的市场主【zhǔ】体依法依规予以处罚，将其列入不良信用记录，予以联合惩【chéng】戒【jiè】。”
设置“约束性指标”与【yǔ】“激励【lì】性【xìng】指标【biāo】”，对各省【shěng】级行政区【qū】域规定的应达到的最低可再生【shēng】能源比重【chóng】指标为【wéi】约束性【xìng】指标，按超过约束性指标10%确定激【jī】励性指标。“对于实际完成配额超过【guò】本区【qū】域【yù】激励性配额指标的【de】省级【jí】行政区域，超出激励性配额指标部【bù】分的【de】可再【zài】生能【néng】源消费量不纳入该地区能耗“双控”考核”。
从各省市指标设定值来看，第【dì】三版进【jìn】一步【bù】对第【dì】二版中的【de】指标设定进行了【le】调【diào】整，此次【cì】调整，幅度远【yuǎn】低【dī】于第二【èr】版的调整幅度【dù】。总体来看，2018年的约【yuē】束性指标【biāo】被进一步下调(微调，多为0.5%)，而2020年约束性指标也进【jìn】行【háng】了一定【dìng】程度的下调。
第【dì】三版修【xiū】改大幅降低了【le】湖南的【de】2020指标，对江【jiāng】苏【sū】、安徽等【děng】省份也有温和的降【jiàng】低，但【dàn】总体而【ér】言，完成【chéng】配【pèi】额尚有压力【lì】的【de】省份为：江苏、浙江、安徽、山东、湖南;而云南、贵州、四川等西南省份甚至【zhì】可以通过出售【shòu】富余可再【zài】生能源而获得电力【lì】交易市【shì】场的一定溢价。
图2：第三【sān】版征求意见稿各【gè】省级行【háng】政区域非水可【kě】再【zài】生【shēng】能源实际消费【fèi】比例与2018/2020约【yuē】束性指标对比
三、对本轮(第三轮)征求意见稿的相关理解
第三版征求意见稿发布【bù】之初，意见褒贬不一，有人【rén】赞【zàn】此【cǐ】版本可操【cāo】作性更强(因内容更加简【jiǎn】明扼要)，也有【yǒu】认为【wéi】惩戒力度明显降【jiàng】低的(未【wèi】见具【jù】体惩罚金核算办法，仅提到对此类义务【wù】主体【tǐ】“列入不良信用记录【lù】，予以联合惩【chéng】戒”)。
纵观三版征求【qiú】意见稿，抛开各方利益博【bó】弈所带来的修订不说，总体趋【qū】势是将原本的《办【bàn】法【fǎ】》雏【chú】形进行【háng】了一步步【bù】的丰【fēng】富和【hé】细化，并尝试出台更具落【luò】地性【xìng】的指导意见，但考虑到绿证交易的复【fù】杂性，暂未【wèi】体现【xiàn】在第【dì】三版的征求【qiú】意见稿【gǎo】中【zhōng】，同时也未体现具体的配额未【wèi】达标惩戒【jiè】方式【shì】。
可再生能源配额【é】制的实施和电力体制改革有共通之处：二者均改变【biàn】了行业的惯【guàn】性逻辑，也势必将改变许多【duō】既有规则。回顾电力体制改革这些年的纵【zòng】深【shēn】推进，从电改9号【hào】文及配套【tào】文件的逐一颁布和丰富，到各【gè】试点的有序推【tuī】进，我们已经看到【dào】其改【gǎi】革的深度和广【guǎng】度的同步推进。私以为，第三版征求意见稿【gǎo】中暂未体现的内容，并不代表没【méi】有，更不代表“十【shí】年【nián】磨一剑”的配【pèi】额制将【jiāng】沦【lún】为鸡肋。第三版的【de】内【nèi】容【róng】修订【dìng】，可【kě】以认【rèn】为【wéi】是对前期工作的固化【huà】，而后【hòu】续发【fā】展仍需要【yào】各方同力【lì】继【jì】续推进。毕竟，新能源【yuán】产业发【fā】展的长治久安需要两条【tiáo】腿走【zǒu】路：一【yī】、还原电【diàn】力的商品属性，不断打磨【mó】自身的市场竞争力;二是【shì】需要政策及管理办法的正【zhèng】确引导和保障。我们【men】期待绿证交易细则以及【jí】监督【dū】和考核作为【wéi】后续的配套文件陆【lù】续【xù】发布。
