531政策被【bèi】称为“史上最严苛政策”。文件明确提出【chū】，控规模、去补贴【tiē】，发挥【huī】市场【chǎng】配置资源作用。在随【suí】后【hòu】答【dá】记者问【wèn】时，国家发展改【gǎi】革委价格司和【hé】国【guó】家能源局新能源【yuán】司再【zài】次强调，积极鼓励不需国家补贴项目。意【yì】味着【zhe】，在现有电站【zhàn】补【bǔ】贴资金尚无有效【xiào】解决【jué】机【jī】制的情况下，政府以【yǐ】急刹车【chē】的方式来规避出现更大【dà】的补贴【tiē】缺口风险。因此，可【kě】以认为【wéi】，补贴缺口是531政策的直【zhí】接导火【huǒ】索!
早在【zài】2017年，当时国家能源局【jú】副【fù】局长【zhǎng】李仰哲【zhé】的发言中曾【céng】提【tí】到，截至2016年上半【bàn】年，可再【zài】生【shēng】能源【yuán】附加补贴缺【quē】口约为550亿元;而之前【qián】也有相关领导【dǎo】表示过，2017年底，可再生【shēng】能源附加缺口高达【dá】1000亿以上。之前本号也曾介绍过【guò】，目前，已经进入前六批目录的【de】项目，补贴资金也开【kāi】始【shǐ】出现拖欠【qiàn】情况，部分省份拖欠【qiàn】时间超过18个月(详见【jiàn】：惊!已进目录的可再生【shēng】能源项目【mù】补贴也开始被拖【tuō】欠【qiàn】!)。
本【běn】文根据财政部的公开数据，分【fèn】析了历年的【de】可再生能【néng】源资金使用情况【kuàng】后【hòu】认为【wéi】，第八批可再生能源目【mù】录可【kě】能遥遥【yáo】无期【qī】，第七【qī】批以后的可再生能源项目【mù】的补贴，可能都要依【yī】靠绿证来解决。
一、可再生能源附加收入大幅增加可能性不大
1、财政出钱补足可再生能源附加缺口很难操作
光伏补贴主要【yào】来源是可再【zài】生能源发展基金，该【gāi】基金包括可再生能源【yuán】发展专项资金【jīn】和向电【diàn】力用户征【zhēng】收的【de】可再生【shēng】能源电价附加【jiā】收入。
根据【jù】财政部【bù】的《可再生能【néng】源【yuán】发展基金征收使用管理暂行办【bàn】法【fǎ】》(财综[2011]115号)，
可再【zài】生【shēng】能源发展专项【xiàng】资金由中【zhōng】央财【cái】政从【cóng】年度公【gōng】共预算中予以安排(不含国务院【yuàn】投资主管部【bù】门安排的中央预算内基本建设专项资金)，主要用【yòng】于支持【chí】以下【xià】可再生【shēng】能源开发利用活动【dòng】：
1.可再生能【néng】源开发利用的【de】科学技【jì】术研【yán】究、标准制定和示范工程;2.农村【cūn】、牧【mù】区生【shēng】活用能的【de】可再生能源【yuán】利用项目;3.偏远地【dì】区【qū】和海岛可再生能源独立电力系统建设;4.可再生【shēng】能【néng】源的资源勘查、评价和相关信【xìn】息【xī】系统建设;5.促进可再生能源开发【fā】利【lì】用设备的【de】本地化生产;6.《中华【huá】人【rén】民共和国可【kě】再生能源法》规【guī】定的【de】其他相关事项。
可再生能源【yuán】电价附加在除【chú】西【xī】藏【cáng】自治区以外的全国范围内，对各省、自治区、直【zhí】辖市扣除【chú】农【nóng】业生【shēng】产用【yòng】电(含【hán】农业排灌用电)后【hòu】的销售电量征收。历年的【de】征收标准如下表所示。
表1：可再生能源附加历年征收标准
政府性基金预【yù】算应【yīng】当根据基【jī】金项目情况和实际【jì】支出需要【yào】，按基【jī】金项目编制，做到以【yǐ】收定支。
因此，如果【guǒ】再生能【néng】源基金出现缺口，财【cái】政单独拿【ná】出【chū】一笔钱补上【shàng】的【de】操作基本很难。
2、可再生能源附加标准上调可能性不大
9-21国家【jiā】能源局在《关于政协【xié】十二届【jiè】全国委员会第五次会议【yì】第【dì】4253号提交答【dá】复的【de】函》明确拒绝了全国【guó】工【gōng】商联关于【yú】提高可再生能【néng】源附加增收【shōu】标准的建议，称会商请各有关部门共同研【yán】究不增加企业经营【yíng】成本的解决【jué】办法【fǎ】。
回复【fù】指出：国家【jiā】为减轻企业【yè】负担，促进实体经济发展，着【zhe】力降【jiàng】低企业及【jí】社会用电成本。
因此，进一步提高可再生能源电价附加征收标准有较大难度。
综上所【suǒ】述，每年的补贴资【zī】金的增加，应该主要依靠第【dì】二、第【dì】三产【chǎn】业的用【yòng】电量【liàng】增加实【shí】现。按照目前的用电量情况【kuàng】，可再生能【néng】源附加收入大约【yuē】每年有5~6%的增【zēng】速。
二、可再生能源附加历年的征收和使用情况
前【qián】文提到，政府性基金【jīn】要“以收【shōu】定支”，来看一下可再【zài】生能源附加【jiā】历年的【de】收支情况。
1、2012~2017年累计有结余
根据财政部历年公布【bù】的【de】“全国政府性【xìng】基金收入、支出【chū】决算【suàn】表”，2012~2017年，我国【guó】可再生能源附加总收入为【wéi】2853.68亿【yì】元，总支出为2763.64亿【yì】元【yuán】，累计结余90.04亿元。
数据来源：财政部
图1：2012~2017年可再生能源附加财政决算数据
2、风电项目拿走一半补贴
根据财政部数据，上【shàng】述2763.64亿元【yuán】的【de】支【zhī】出【chū】，可以分为4部分，其中【zhōng】：
风电项目累计1282.95亿元，占49.8%;
光伏项目累计433.72亿元，占16.8%;
生物质项目累计387.42亿元，占15%;
转移给地【dì】方累计470.67亿元，占18.3%，具体分配给哪些项【xiàng】目不明【míng】确【què】。
说明：由于可【kě】再生能源附加【jiā】补贴【tiē】是【shì】由电网【wǎng】公【gōng】司转付给发电企【qǐ】业，在【zài】存在地方电网公司的地方【fāng】，都是由国家蔡政府先支付给地方政府，再由地方【fāng】政府拨付给地方电网公【gōng】司【sī】，如下图。
图2：可再生能源附加的发放流程
不同类型项目每年获得的可再生能源附加补贴金额如下图所示。
图3：各种类型项目历年获得可再生能源附加金额(单位：亿元)
3、为何风电获得补贴多?
虽然【rán】风电的补贴强度低于【yú】光【guāng】伏，但由于进入可再生能源【yuán】补贴目录【lù】是获取补贴的必要条件【jiàn】，风电【diàn】行业发展的早，早起进入目录【lù】的项目多【duō】，所以风电项【xiàng】目获得的补贴更【gèng】多【duō】一些【xiē】。
1~7批可再生能源目录中，不同类型的项目规模如下图所示。
图4：历次可再生能源附加目录收录的项目构成(单位：万kW)
从上图可以看出，由于收录的风电项目规模最【zuì】大，且发【fā】电小【xiǎo】时数高，所以获得【dé】的补贴【tiē】金【jīn】额【é】占【zhàn】总金额【é】的50%!
从前文的分析【xī】可以看出，截止2017年底，国家的可再生能源附加资【zī】金有90亿元的结余，但宣传【chuán】口径一致是【shì】1000亿以【yǐ】上的缺口。估【gū】计后者【zhě】是【shì】将【jiāng】未纳入补贴目【mù】录的项目也【yě】考虑进来了。
三、现有每年收入基本可覆盖前7批目录需求
根据图【tú】4，1~5批项【xiàng】目【mù】均为2014年及以前进入补贴【tiē】目录，第6批为2016年8月【yuè】份进入目【mù】录;第7批为2018年7月【yuè】份【fèn】进入目录。因此，
2015年的补贴金额支出，基本代表了【le】前5批进入目【mù】录的项【xiàng】目的补贴资金需求，即【jí】1~5批【pī】项目每【měi】年的【de】补贴资金【jīn】需【xū】求约519亿元。
2017年【nián】的补贴金额【é】支出，基本代表了【le】前5批【pī】进入【rù】目录的项目【mù】的补贴【tiē】资金需求，即【jí】1~6批项目每年的【de】补贴资金需求约712亿【yì】元。
根据估算，进入1~7批可再生【shēng】能源【yuán】目录的【de】项目，每年需要的补贴【tiē】大约为【wéi】812亿【yì】元。随着我国【guó】用电量的增加和征【zhēng】收率的【de】提高，预计每年的收入可以覆盖住【zhù】前【qián】7批目录的补贴需求。具体如【rú】下表【biǎo】所示。
表2：历年进入可再生能源附加目录的项目规模及补贴预估
1、实际需求缺口年底可能扩大到2000亿元以上
如前文所【suǒ】述，可再生能源附加每【měi】年【nián】收入之所以能【néng】基【jī】本可覆盖前7批目录需求，是因【yīn】为大部分项目没【méi】有进目录。以光伏【fú】为例，根据中电联数【shù】据，截止2018年6月底【dǐ】，中【zhōng】国【guó】光伏【fú】总装【zhuāng】机容量【liàng】为15606万kW，而进入【rù】前七批进入可再生能源补贴目录的光伏电站规模共计约50GW，仅占目前中国总装机规模的32%。
另【lìng】外，截止2018年6月底，风电累计并【bìng】网1.96亿kW，进入目录的为1.4亿kW，约28%的风电项【xiàng】目未进【jìn】入【rù】补贴目录。
而每【měi】年【nián】的风电【diàn】、光伏、生物质的发电量情况，最能反【fǎn】映【yìng】全【quán】部【bù】并网可再生能源项目的【de】补贴资金需求。
由于【yú】补贴收录了2016年3月份之【zhī】前并网的项目【mù】，考虑到【dào】2016年及以后的项目【mù】，根据中电联【lián】公布【bù】的风【fēng】电、光伏【fú】、生物质发电量情况，对2016~2018年的全【quán】部可再生【shēng】能源项目的补贴【tiē】需求进行了计算，如下图所示。
图5：存量项目全部进目录的补贴缺口预期(单位：亿元)
可见【jiàn】，如果要【yào】全部项目都进【jìn】入补贴，则到今年年底，可再【zài】生能源附【fù】加的补贴缺口将累计达到2088亿元【yuán】!
2、光伏扶贫插队进目录的压力
考虑补贴缺口，还需要【yào】考虑光【guāng】伏扶贫的【de】特殊【shū】情况。根据国务院扶贫【pín】办统计，截至2017年底【dǐ】，全国【guó】共有25个省【shěng】(区、市)、940个县【xiàn】开展【zhǎn】了光伏扶贫项目建设，累计建【jiàn】成规模1011万kW。目前，进入目录的仅3.6GW。因此【cǐ】，2017年底的【de】光伏扶贫项目还【hái】有6.6GW未【wèi】计入【rù】目录。估【gū】计这【zhè】批项目将【jiāng】在【zài】2018年底进入目【mù】录【lù】，预【yù】计年补贴需求为40亿元。同时，预计2018~2020年之间，每年还会增加4~4.5GW的光伏扶贫【pín】项目【mù】，即每年要增加一部分补贴【tiē】需求【qiú】。
光伏扶贫项【xiàng】目优先插队进入补贴目录【lù】，保【bǎo】障补贴发放，相关政策补贴均向其倾【qīng】斜【xié】。如果将【jiāng】未来的光伏扶贫【pín】项目全部纳入目录【lù】，加上前7批目录【lù】，预计每年的可【kě】再生能源附加总【zǒng】补【bǔ】贴需求约【yuē】为【wéi】900亿元。
因此，扶贫项目的插队，将加大普通光伏项目的补贴拖欠压力。
3、小结
根据前文分析，
进入前7批【pī】补贴【tiē】目录的项目，年补贴需求【qiú】约为812亿元【yuán】;如果将目前和【hé】未来的光伏扶贫项目【mù】优【yōu】先纳入补贴，到2020年，进【jìn】入【rù】目【mù】录【lù】项目的总补贴需求约为【wéi】900亿元。根据我国目前的用电量水【shuǐ】平及增速，未来【lái】的可再生【shēng】能源附加基本每年可以【yǐ】达到900亿元【yuán】。
然而，68%的光伏项目、28%的风电项目【mù】未纳入补【bǔ】贴目录，也有生物【wù】质【zhì】项目【mù】未进目录。如【rú】果将【jiāng】并网的项目全部纳入补贴目录【lù】，则到2018年【nián】底的补贴【tiē】缺口约为【wéi】2088亿元。
五、综合分析
根据前文分析可以得到以下几个结论：
1、根据国务院《关于促进光伏产【chǎn】业【yè】健康【kāng】发展【zhǎn】的若干意见》(国发【fā】[2013]24号)规定，光电发展规模【mó】与国家可【kě】再【zài】生能【néng】源发【fā】展基金规模相协调【diào】。根据《预算法》，政【zhèng】府性基金要【yào】“以收定支”。因【yīn】此，可再生能源【yuán】资金【jīn】的规模将限制能进入目录的项【xiàng】目规模。
2、考虑到全社会都在降【jiàng】低用电成本，1.9分/kWh的可再生能源附加【jiā】标准提高的可能性不【bú】大。因此【cǐ】，未【wèi】来可再生能源附加每【měi】年的增【zēng】长【zhǎng】率可【kě】能仅【jǐn】有5~6%。
3、进【jìn】入前【qián】7批补【bǔ】贴【tiē】目【mù】录的项目【mù】、以及未来的光伏【fú】扶贫项目，到2020年的总补贴需求【qiú】约为900亿元。随着我国用【yòng】电量的增加【jiā】，可再生能源附【fù】加基本可以覆盖此部分【fèn】支出。
4、若将【jiāng】并网【wǎng】项目全部纳入【rù】补贴范畴，到2018年【nián】底的【de】补贴【tiē】缺口可能【néng】高达2088亿元。
5、财政单独拿一笔钱补足可再生能源缺口的可能性不大。
综上【shàng】所述【shù】，若无新的财政补贴资金【jīn】来【lái】源，国【guó】家第八批可再生能源【yuán】补贴目录申请【qǐng】和批【pī】准将遥遥无期，极大可能【néng】不了【le】了之。
鉴于国【guó】家能源【yuán】局拒绝增加增收可【kě】再生能源基【jī】金的可能【néng】性，政【zhèng】府出台一系列政策【cè】进行补贴【tiē】转移及消【xiāo】化【huà】，如绿色电力证书交易【yì】、可再生能源电力配额制【zhì】度【dù】、分布【bù】式发电【diàn】市场化交易等。
光伏发电企业可通过出售可再生【shēng】能源绿证或市场化交易，从【cóng】市场【chǎng】直接获得发【fā】电收【shōu】入，缓解发电【diàn】企【qǐ】业的现金流压【yā】力和可再生能源补贴拖欠导致的盈利压【yā】力。交易的电【diàn】量不再享受国【guó】家可再生能源电价附加【jiā】资金【jīn】的【de】补【bǔ】贴，由【yóu】各类市【shì】场主体根据能【néng】源转型【xíng】的要求【qiú】自发进行利【lì】益分配【pèi】。
探索在无补贴的新形势下，光伏发电企业的生存之道。然而，原来国家光伏政策规定下的光伏发电投资回报将不能得到保证，投资者或自求多福。
